Styrning-ur-ett-systemperspektiv-ver-2-Lycksele-21-november-2014.ppt

Styrning ur ett systemperspektiv

- att kombinera effektivitet med kvalitet i offentliga verksamheter

Region Västerbottens konferens ”

Att skapa gemensamma

förutsättningar utifrån framtida möjligheter och utmaningar.”

Lycksele 21 november 2014

Lars Stigendal

lars@stigendal.se

Tel: 0709-603753

Vad skiljer offentlig verksamhet från privat?

Offentlig verksamhet

Ska tillgodose behov -

individuella o kollektiva

Kan inte välja bort vissa

”kundgrupper”

Politiker & professionerna

avgör vilka behov som ska
tillgodoses och i vilken
utsträckning

Svårt att mäta om verk-

samheten är framgångsrik

Privat verksamhet

Tillgodoser efterfrågan

Vänder sig ofta till specifika

segment

Marknaden reglerar

(utbud-efterfrågan-pris)

Finns allmänt accepterade

mått på framgång

Krav på mätsystemet i offentlig verksamhet:

1. Mäta resultat och processer så att uppdragsgivaren ser att

syftet med verksamheten uppfylls och

det sker på ett rättssäkert och effektivt sätt

2.Tillhandahålla mått för operativ styrning som stödjer effektivt värdeskapande i
processerna

utifrån syftet med verksamheten och

utifrån vad som är viktigt för kund

UPPDRAG

SYFTE

EFFEKT

PROCESS

Viktigt att hålla isär
syftet med verksam-
heten och kraven på
verksamheten!

Mål för regeringens förvaltningspolitik

Med

innovativ

avses här främst förmågan att i samverkan få till stånd

fler

värdeskapande system

som tillgodoser

brukarnas önskemål om hög kvalitet i de offentliga tjänsterna,

professionernas önskan att få bedriva ett framgångsrikt arbete och

huvudmännens krav på god resursanvändning.

Prop. 2009/2010:175 Offentlig förvaltning
för demokrati, delaktighet och tillväxt

”En

innovativ och samverkande

statsförvaltning som är rättssäker och

effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som
därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.”

Vad innebär systemsyn?

Vanligen styr vi komplexa verksamheter genom att dela upp
dem i sina beståndsdelar (funktioner, enheter etc.) och styra
dem som om de vore oberoende av varandra.

Systemsyn

är att fokusera på sambanden mellan delarna:

Många problem ligger inte i delarna i sig utan i hur de relaterar till

varandra.

Helheten är något annat än summan av delarna.

S Y S T E M F A K T O R E R

Struktur/ Regler/ Mål/mät- Info- IT-

Kompetens,

arbets-.

proce- system system system kultur

org.

durer

Processens effektivitet
och duglighet

Ledningens

styrfilosofi och sätt att tänka

System

Process

Dem vi är till för:
medborgare och
företag

Systemsyn på verksamheten

”… professionernas önskan att få bedriva ett
framgångsrikt arbete”

Ekonomerna får allt mer formuleringsföreträde

Det nya expertsamhället - professionernas uttåg

Allt mer fokus på att inte göra fel (kvalitetssäkringar,

riskanalyser mm) och ökad tilltro till detaljstyrning med

regler och rutiner

Industriell logik, ”factory thinking”, tillämpas på (offentlig)

tjänsteverksamhet

Professionernas uttåg ur kunskapssamhället

De som besitter kunskap har blivit föremål för misstänksamhet. Deras
arbete måste övervakas och det kräver ingen specifik områdeskompetens.
Verktygen heter standardisering, dokumentering och kvalitetstutvärdering.
Normen heter mätbarhet. Kunskapen - ja, var tar den vägen?

/Hasselberg & Stenås, Tvärsnitt 4:10/

Vi har experter som anlitas för utvärderingar, ranking, certifiering,
auktorisering, ackreditering, standardisering, kommunikation, rekrytering,
inköp, utbildning, hållbar utveckling, bemanning m.m.

Det blir viktigare att

använda rätt rekryteringsmodell än att hitta rätt person till jobbet

befordra den expert som bäst lever upp till de formella performance

management-systemen snarare än den som bäst löser kundens problem.

/Furusten & Werr: Det nya expertsamhället -
okunskapens triumf? (2012)/

En person utför aldrig ett ”objektivt givet” arbete utan
alltid ett ”förstått” arbete.

Utveckling av förståelse är en individuell process

som inte kan kontrolleras av någon annan.

Min egen förståelse är samtidigt verkligheten för

mig. Min förståelse säger mig ”hur det egentligen är” dvs.
den gör att jag vet

/Sandberg & Targama

(1998)

Ljungberg & Larsson

(2001)/

Medarbetarnas förståelse av arbetet

Förutsättningar för ökad förståelse

Rätt utformade mått bidrar till ökad förståelse medan felaktigt
utformade mått leder till fördumning och sänkt motivation.

(

Ljungberg & Larsson

(2001)

LEDNING

OPERATIVT

ARBETE

Ledaren förmedlar budskap via olika kanaler. Det är då viktigt att de
olika budskapen har samma grundläggande innehåll. De måste stämma
överens och uttrycka en och samma förståelse av verksamheten

(Sandberg & Targama 2013)

SYFTE

MEDARBETARE

Kommunfullmäktige ï¨ Kommunens service och tjänster
ska hålla hög kvalitet och resurser användas på ett effektivt
sätt

Socialnämnden ï¨ Verksamheten är kostnadseffektiv utan
att kvalitén försämras

Indikatorer:

•

Minska köp av extern vård och omsorg

•

Minskade kostnader inom hemtjänsten i kommunal regi

med 7 miljoner kronor

Mål för socialtjänsten i en kommun

- Hur mycket arbete kommer in?
- Hur många personer har jag?
- Hur lång tid tar det att göra

arbetet?

Många tjänsteverksamheter styrs med samma sätt att
tänka som gäller i industriell produktion

Strategin är att styra kostnader. Man fokuserar på hur många aktiviteter som

utföras per dag eller vecka. Styrningen sker med standardtider och
standardiserade arbetssätt.

Medarbetarnas arbete inspekteras ur kvalitetssynpunkt. Sättet att arbete bygger

på att medarbetarna måste kommenderas och kontrolleras

Lean i HM Revenue and Customs

Slutsatser av en arbetsmiljöstudie: (Carter, m.fl. 2011)

•lean har utarmat kvalificerade arbetsuppgifter och har motverkat kvalitet och
effektivitet.

•Cheferna ägnar mera tid åt att studera produktionsstatistik

• En stor majoritet av medarbetarna hävdar att den inte är korrekt
• En majoritet av cheferna anser att den har gjort arbetet mindre intressant och

hindrar dem från att utöva ledarskap.

•En mycket stor majoritet av medarbetarna

• kände sig inte värdefulla
• kände inte mening med arbetet

•Endast 1-2 procent skulle rekommendera sitt arbete till andra
•Endast 1 procent ville att lean-satsningen (i nuvarande form) skulle fortsätta
•I en oberoende enkät 2010 rankades HMRC´s medarbetare som ”de mest olyckliga
av alla offentliganställda”

Vad skiljer tjänster från varuproduktion?

Tjänster är immateriella. De består av aktiviteter,
upplevelser, interaktion. Det kan vara svårt att
bedöma tjänstens kvalitet i förväg. Tjänster kan inte
lagras.

Produktion, leverans och konsumtion sker ofta till viss
del samtidigt.

Kunden är medproducent, dvs. deltar i själva
tjänsteprocessen och för därmed in variation i
processen vilket bl.a. påverkar möjligheten att
standardisera och styra processen.

Kundmedverkan för in variation i processen

Efterfrågan kan variera över tid

Kunder har olika behov, förmåga, ambitioner och preferenser.
De för därmed in variation i processen

Kunden utför något (t ex lämnar uppgifter i en ansökan). Sker både
rätt och fel.

Kunden är det ”objekt” som ska hanteras (t ex i sjukvården). Krävs en
process som kan hantera att kunderna är olika.

Tjänstelogikens konsekvenser

Möjligheten att standardisera processerna minskar

Den variation kundmedverkan medför måste hanteras i processen.
Detta gör det svårt (kanske omöjligt) att standardisera och styra
tjänsteprocessen och därmed resultatet.

/Edvardsson & Larsson 2004/

Vi måste synliggöra variation - mäta, eliminera, hantera

Medarbetarnas förmåga och motivation skapar tjänstens kvalitet

”Vi har mött skickliga lärare som klarar av att utmana sina elever oavsett om
eleven ligger långt framme i sin kunskapsutveckling eller behöver mera stöd.
Att skapa variation i undervisningen så att alla elever får möjlighet att känna
sig utmanade och stimulerade är en av skolans största egna utmaningar.”

/Ann-Marie Begler & Lene Persson Weiss,
Skolinspektionen, DN 6 dec 2013/

Stora, men

osynliga

kostnader, ligger i:

1. Att vi inte synliggör och hanterar variation i våra processer
2. Förekomsten av icke värdearbete i våra processer
3. Bristen på helhetssyn i tid och rum
4. Förekomsten av s.k. ”onödig efterfrågan”
5. Mål och mätetal styr inte mot uppdraget/syftet med
verksamheten
6. Personalens outnyttjade motivation och engagemang

….”huvudmännens krav på god resurs-
användning.”

Styrdiagram handläggningstid

skatte och avgiftsanmälan

Mars 2005

Före förbättring

SOA Eskilstuna mars 2005

Antal mätningar (98)

Mätpunkter
Medelvärde (25)
Övre kontrollvärde (62)
Undre kontrollvärde (0)

Stora, men osynliga kostnader, ligger i

- att vi inte synliggör och hanterar variation i våra processer

Styrdiagram handläggningstid

skatte och avgiftsanmälan

Oktober 2005

Efter förbättring

SOA Eskilstuna oktober 2005

Antal mätningar (86)

lä

Mätpunkter
Medelvärde (10)
Övre kontrollvärde (16)
Undre kontrollvärde (4)

Specificera produktens/tjänstens värde ur kundens perspektiv.

2. Identifiera värdeflödet. Skilj på värdehöjande resp. icke-värdehöjande
arbete (”slöseri”) ur ett kundperspektiv.

3. Skapa maximalt flöde genom processen, genom att eliminera
olika typer av slöserier och hinder i processen.

4. Skapa ett dragande system, dvs. ett system där kundens efterfrågan
styr produktionen.

5. Sträva efter perfektion dvs. en process med noll fel och inga slöserier.

Womack & Jones 5 principer som kännetecknar lean

Exempel på slöserier i tjänsteverksamhet

Fel beteende som genereras av felaktigt utformade mått

Suboptimering - styrning av delar istället för helhet

Felaktiga prioriteringar - bl.a. att göra det som är bråttom och inte
det som är viktigt

Undersysselsättning (som även generar onödigt arbete)

Överbelastning (som bl.a. skapar balanser)

Väntan - på beslut, på information, på tidigare led i processen

Onödig efterfrågan

Misstag, fel, bristande kunskap och kompetens (som bl.a. genererar
omarbetningar och korrigeringar)

Att sortera och leta information

/Bicheno 2008/

Funktionsindelade processer

och massproduktion

En samlad process och

”en-stycks-flöde”

Ansökan

Process A

Process B

Process C

Lager

Ansökan

Komplett ärende

Kontinuerligt flöde

Komplett ärende

Lean som verksamhetsstrategi -
flödeseffektivitet

Lagen om variationens inverkan på processen

- sambandet variation, resurseffektivitet och genomloppstid

RESURSEFFEKTIVITET

Hög variation

Låg variation

KORT

LÅNG

0 %

100 %

Två sätt att tänka - två modeller för att styra

Command & Control

Systemsynsättet

Utgångspunkt

Hierarki (organisation)

Flöde (produktion)

Strategi

Resurseffektivitet

Flödeseffektivitet

Vad styrs?

Funktioner

(= delar)

Processer, system

(= helheter)

Perspektiv

Uppifrån och ned

(Top-down)

Utifrån och in

Inifrån och ut

(Prestationer)

(Värde för kund)

Syn på styrning

Styrning = kontroll

Styrning = skapa

förutsättningar

Ledningens roll

Hantera budget och

Agera på systemet

leda/styra medarbetare

(Undanröja hinder)

Tillämpning

”

Traditionell” ekonomistyrning Modern verksamhetsstyrning

(Resultatstyrning)

(Processbaserad

styrning)

Ekonomistyrningens Systemsynsättets
syn på styrning

syn på styrning

Optimeras delarna optimeras

helheten

Man behöver inte förstå

verksamheten för att styra

effektivt (= Mål- och resultat-

styrning)

Resultaten kan förbättras

genom att t.ex. sätta högre

mål.

Optimeras delarna

suboptimeras helheten

Man måste förstå den

operativa verksamheten för att

styra effektivt

Ett system producerar alltid

(med en normal variation) ett

givet utfall.
Bättre resultat kräver ändringar

i systemet

80 år

Fastställt
stödbehov
244 pers.

Beviljat
stöd:
85 pers.

Ej beviljat
stöd:
159 pers.

Åtgärd

Snittålder för flytt
till äldreboende

84 år

Snittkostnad för
stöd: 7.000 £

Snittkostnad i
äldreboende:
19.780 £/år

Merkostnad:
159 x 4 x 19 780 £
= 12.750.000 £

Alternativkostnad:
159 x 7 000 £ =
1.113.000 £

Effekt på
kostnad

Kommunal satsning på hjälpmedel i hemmet
respektive äldreboende

Stora, men osynliga kostnader, ligger i
-

bristen på helhetssyn i tid och rum

Helhetssyn ”i rummet”

•

Att mäta processer snarare än funktioner.

Gäller såväl inom som mellan myndigheter.

•

Att mäta totala kostnaden i en process istället för att
fokusera på olika kostnadsslag

Helhetssyn ”i tiden”

•

Att ha kontroll på kostnader i ett tidsperspektiv
och göra rätt från början

Ekonomistyrningens Systemsynsättets
syn på styrning

syn på styrning

Optimeras delarna optimeras

helheten

Man behöver inte förstå

verksamheten för att styra

effektivt (= Mål- och resultat-

styrning)

Resultaten kan förbättras

genom att t.ex. sätta högre

mål.

Optimeras delarna

suboptimeras helheten

Man måste förstå den

operativa verksamheten för att

styra effektivt

Ett system producerar alltid

(med en normal variation) ett

givet utfall.
Bättre resultat kräver ändringar

i systemet

Ekonomistyrningens Systemsynsättets
syn på styrning

syn på styrning

Optimeras delarna optimeras

helheten

Man behöver inte förstå

verksamheten för att styra

effektivt (= Mål- och resultat-

styrning)

Resultaten kan förbättras

genom att t.ex. sätta högre

mål.

Optimeras delarna

suboptimeras helheten

Man måste förstå den

operativa verksamheten för att

styra effektivt

Ett system producerar alltid

(med en normal variation) ett

givet utfall.
Bättre resultat kräver ändringar

i systemet

Eller …..

•

Förbättra systemet?

•

Förvanska resultaten?

•

Förvanska systemet?

Kvalitet

Resurser

Tid

Öka resurserna?

Sänka kvaliteten?

Ta längre tid?

Ett system åstadkommer ett givet utfall med viss variation

Förvanskning av systemet:

”Patienter som kommer akut i ambulans till sjukhus ska inte
behöva vänta mer än 4 timmar på operation.”

1. Vad är syftet ur
kundens perspektiv?

2. Efterfrågan

3. Hur svarar systemet på

efterfrågan?

4. Processens
effektivitet

5. Systemfaktorer

Struktur/ Regler/ Mål/mät- IT-stöd Kompetens
Arbetsorg. Procedurer system

och kultur

6. Ledningens

styrfilosofi och sätt att

tänka

Att förbättra ett system

Vad är viktigt för brukarna?

Behov

Subjektiva mätningar ï¨ enkäter, intervjuer

Efterfrågan

Objektiva mätningar ï¨ vad de faktiskt gör/frågar om

…”brukarnas önskemål om hög kvalitet i de
offentliga tjänsterna”

Verklig och onödig efterfrågan

Det finns två typer av efterfrågan:

Verklig efterfrågan (value demand)

Onödig efterfrågan (failure demand)

Synen på efterfrågan:

All efterfrågan ses som ” arbete att utföra”

men

Verklig

efterfrågan

Onödig

efterfrågan

Slöseri

Icke värdearbete
samt Slöseri

Värdearbete

Utgående
volym (t ex
handlagda
ärenden)

Efterfrågan

(inkommande volymer)

Stora, men osynliga kostnader, ligger i
-

förekomsten av onödig efterfrågan

”80 % av ärendena ska handläggas inom 20 dagar”

Ärenden som inte klaras inom 20 dagar kan bli liggande

Ofta blir ärenden inte handlagda förrän dag 15-19 även
om det skulle kunna gå fortare

Ett krav på verksamheten blir de facto syftet för
verksamheten. Fel fokus.

Vi vet inte vad systemet klarar av att prestera. Målet kan
påverka kvaliteten negativt.

Det leder till störningar i processen - motverkar
flödeseffektivitet

Stora, men osynliga kostnader, ligger i att

mål och mätetal styr inte mot uppdraget/syftet

”När ska ledningen förstå att en god arbetsmiljö och ett bra
bemötande hänger ihop. Var får vi energi? Vi bekräftar kunderna, men
vem bekräftar oss när vi pustar ut efter ett svårt samtal?”

”Vi vill känna att våra chefer litar på oss men idag känner vi i stället
att
vi kontrolleras, loggas och analyseras”.

”Det är demotiverande att inte bli behandlad som en tänkande vuxen
person. Blir omotiverad när andra talar om för mig vad jag ska göra.
Varför ska jag engagera mig när jag ändå blir tillsagd…om någon hela
tiden säger till vad man ska göra så slutar man tänka.”

Stora, men osynliga kostnader, ligger i

personalens outnyttjade motivation och engagemang

Mening

Skapar sammanhang ï¨

Förstå syftet med det vi gör
Dialog

Självstyrning

Ger egen kontroll, leder till engagemang ï¨

Ge verktyg för att mäta och följa
upp den egna prestationen ex.
styrdiagram, visuell styrning

Mästerskap

Ger en personlig utmaning ï¨

Arbeta utifrån principen Perfektion
Avstå från ”medelmåttiga” mål.

Faktorer som förstärker vår inre motivation

/Utvecklat från Pink, 2010/

Perspektivskifte

- hur ska vi se på kostnader?

Från fokus på

Kostnader

Minska kostnader

De kostnader vi ser

Till fokus på

Värde för kund

Undvika kostnader

De kostnader vi inte ser

När värdet ökar, sjunker kostnaderna.
Detta är budskapet från Deming, Toyota,
Feigenbaum, Seddon och många andra.

/Bicheno, 2008/

Från fokus på kostnader till värde för kund

Productivity
increases

Costs decrease because of less reword,
fewer mistakes, fewer delays, snags;
better use of machine-time and materials

Improve
quality

/Deming, 1986/

Stora, men

osynliga

kostnader, ligger i:

1. Att vi inte synliggör och hanterar variation i våra processer
2. Förekomsten av icke värdearbete i våra processer
3. Bristen på helhetssyn i tid och rum
4. Förekomsten av s.k. ”onödig efterfrågan”
5. Mål och mätetal styr inte mot uppdraget/syftet med
    verksamheten
6. Personalens outnyttjade motivation och  engagemang

Från fokus på kostnader vi ser till de vi inte ser

Skönsmons hemtjänst - Sundsvall

Information

Vad är viktigt?

Att jag

upplever

kontinuitet

Att jag får

samma

personal

Tiderna jag

får stöd

I det

praktiska

stödet

Att jag

upplever

socialt

sammanhang

Möte med

andra

människor

Jag får

höra en

röst

Möjlighet för

mötesplatser

Att jag vet

hur mycket

stödet kostar

Att jag har råd

Att jag får

kostnads-

information

direkt

Larm

Kommer

snabbt

Ger trygghet

Att det är lätt

att förstå

Det är enkelt

att hitta

“Jag vill ha
hjälp”

Mottagningsgruppen

Områdechef (x19)

Utredningsgruppen

ROP - Resurs och planering (vikarier)

Hjälp i hemmet

“Bifall eller
avslag”

Schema Planering

48% Icke-värdeskapanda

52% Värdeskapande

20% av personalkostnader är
en kostnad för vikarier

TES Planering

Kundtjänst - Galant
Mat och städ

Landstingets
primärvård

Larmcentralen

Avgiftshandläggere

46% Icke-värdeskapande

54% Värdeskapande

0.09% Avslag

26% Tekniska orsaker
24% Toabesök
16% Väntar på personal
….
2% Sjukdom
1% Ramlat

Antal olika personer
Gnm = 26 p/mån
UCL = 58 p/mån

E2E utredningar
Gnm= 2.1 dagar
UCL = 9.8 dagar

TES tid vs. Verkställt tid
Gnm = -10.9
timmar/mån
LCL = -74 timmar/mån

Den verkliga tiden stämmer ALDRIG
överens med den planerade tiden

Typ av slöseri

•

Vi utför mycket dubbelarbete

•

Vi kopierar information i system och mellan system

•

Många olika personer kontakter kund innan hjälpen/

stödet kommer igång

•

Vi använder väldigt mycket tid på att definiera tid,

vilket resulterat i “8 tider”

•

Vi använder många vikarier

•

Vi sänder ofullständig information

•

Vi har många överlämnanden inom samma ärende

Förorsakat
av system-
begräns-
ningar

Vi har

funktionaliserat
arbetet

Vi planlägger hjälp i
standardtider

    Vi vill ha lägre
    enhetskostnader
    - Hålla budget

Ledningen
kontrollerar arbetet

Tillsyn och revision
- Hålla anställda
ansvariga

Syfte: Ge mig det stöd jag behöver så att jag kan
klara mig själv och uppnå livskvalité

Nya arbetsprinciper

Vi förstår och jobbar efter syftet

Vi använder mått relaterade till syftet

Vi designar utifrån efterfrågan

Vi förstår vad som är viktigt för kunden

Vi designar hjälpen utifrån vad som är viktigt

Vi har inga överlämningar

Vi ger fullständig information

Vi följer lagstiftningen

Vi utför bara värdeskapande arbete

Skönsmon, några resultat

Personalkontinuitet:

Från 26 i snitt (och 58 som mest) till

10.5 i snitt (och 25,5 som mest) per månad

Förbättring: 65 %

Tid hos kund: 25 % fler timmar

Kundnöjdhet: 9,7 på 10-gradig skala

Antal larm: Från 534 till 320 per månad

Antal sjukdagar:

Från 81 till 5 (10 veckor)

Förbättring: 82 %

Kommunal äldreomsorg i Storbritannien
- stora brister i servicen

King´s Fund inquiry

(juni 2005):

bl.a. dåligt utbildad och okvalificerad personal

samt otillräcklig finansiering

Systemanalys

(dec 2005):

problemet är inte dåligt utbildad och okvalificerad
personal, inte heller underfinansiering

Problemet är att systemet var dåligt designat

Onödig

57-86 %

0 %

efterfrågan

Kapabilitet

20 dagar i snitt, men

3 dagar i snitt, och

upp till 80 dagar, exkl.

upp till 10 dagar

2-3 veckors väntetid

Processen

81 steg

11 steg

5 % tillförde värde

50 % värdearbete

Införande av call-center ökade handläggningstiden
från 53 till 110 dagar!

Kommunal äldreomsorg i Storbritannien

FÖRE

EFTER

Att läsa

Innovationsrådet (2012): Lean och systemsyn i stat och kommun.
Sekretariatsrapport

Innovationsrådet (2013): Att tänka nytt för att göra nytta. SOU 2013:40.

Modig, N & Åhlström, P (2012): Detta är lean. Stockholm School of
Economics

Lindgren, L. (2008); Utvärderingsmonstret. Kvalitets- och resultatmätning i
den offentliga sektorn. Studentlitteratur.

Pink, D. (2010): Drivkraft. Den överraskande sanningen om vad som
motiverar oss. Bookhouse.

Quist, J & Fransson, M (2014): Tjänstelogik för offentlig förvaltning. Liber.

Sandberg, J. & Targama, A. (1998 och 2013): Ledning och förståelse. Ett
kompetensperspektiv på organisationer. Studentlitteratur.

Stigendal, L. (2010): Effektiv styrning. Pdf-fil.

Swan, Å. & Blusi, M. Hemtjänst - införandet av ett nytt arbetssätt med
kunden i centrum. Kommunförbundet FoU Västernorrland. Rapport 2013:5.