10_2020 Rapport granskning av krisberedskap

Krisberedskap

En granskning av regionens arbete att fö-
rebygga, motstå och hantera en kris

Februari 2021
Malin Hedlund, Peter Bäckström
och Marcus Rönnegard
Revisionskontoret
Diarienummer: REV 8-2020

Fördjupad granskning nr 10/2020

Sammanfattande analys

Det svenska krisberedskapssystemet bygger på att den som har ansvar för en verk-
samhet under normala förhållanden, även har ansvaret under en kris. Det innebär
att den svenska krisberedskapen till stor del bygger på arbetet i den dagliga verk-
samheten hos kommuner och regioner. Det regionövergripande arbetet med kris-
beredskap i Region Västerbotten ligger organiserat under regionstyrelsen. Hälso-
och sjukvårdsnämnden har vårdgivaransvaret och ska säkerställa att regionen har
beredskap att bedriva hälso- och sjukvård även vid en kris.

Krisberedskap beskriver dels förmågan att förebygga och motstå krissituationer,
dels förmågan att hantera en pågående kris. Region Västerbotten har under stora
delar av år 2020 befunnit sig i en krissituation på grund av den pandemi som under
året svepte fram över världen. Regionens krisberedskap och krishantering har på så
vis under år 2020 prövats i skarpt läge.

Vi har granskat regionstyrelsens och hälso- och sjukvårdsnämndens styrning, upp-
följning och kontroll av arbetet med krisberedskap. Vi har också granskat krisled-
ningen under pandemin.

1.1 Slutsatser

Granskningen visar på brister i regionstyrelsens- och hälso- och sjukvårdsnämndens
förberedande arbete med krisberedskap. Trots att en rad aktiviteter hade genom-
förts på tjänstepersonsnivå medförde brister i den politiska styrningen att det blev
otydliga ansvarsförhållanden i regionen.

Vi bedömer att bristerna i regionens förberedande arbete sannolikt hade en nega-
tiv påverkan på krisledningen under våren 2020. I början av pandemin fanns det
otydligheter i arbetsformerna för krisledningen. Positivt är att krisledningen funge-
rade bättre under hösten 2020. Av granskningen framgår också att chefer och
medarbetare i styrelsens och nämndens förvaltningar uppvisade god anpassnings-
förmåga för att hantera det allvarliga läget som uppstod under år 2020. Chefer och
medarbetare gjorde värdefulla insatser under pandemin. En god förmåga till an-
passning och improvisation kan dock inte ersätta att det innan pandemin fanns be-
hov av bättre planering, övning och tydliga strukturer.

Vi bygger våra slutsatser i granskningen på följande iakttagelser under år 2020:

•

Ansvars- och rollfördelningen mellan styrelsen och nämnden var otydlig.
Nämnden har vårdgivaransvaret och är ansvarig för att säkerställa en kata-
strofmedicinsk beredskap. Trots detta hade nämnden en undanskymd roll i
arbetet med krisberedskap. Nämnden hade varken beslutat om eller delta-
git i beredningen av den plan som beskrev hur hälso- och sjukvården skulle
fungera vid en allvarlig händelse. Det saknades dessutom en beskrivning av
hälso- och sjukvårdsdirektörens roll och ansvar för den katastrofmedi-
cinska beredskapen.

•

Det fanns brister i styrelsens och nämndens styrning av planeringsarbetet
inför en kris. Det fanns ingen systematik kring hur identifierade risker skulle
omsättas i konkret planering och åtgärder. Kännedomen om regionens
risk- och sårbarhetsanalys var låg bland såväl förtroendevalda som tjänste-
personer.

•

Varken styrelsen eller nämnden hade före pandemin säkerställt att förtro-
endevalda och tjänstepersoner fick tillräcklig övning och utbildning för att
hantera kriser.

Visserligen var ledamöterna i utskottet för central katastrof-

ledning utbildade, men flera tjänstepersoner i krisledningen under pande-
min var inte utbildade eller övade i stabsmetodik.

•

Det finns en risk att beslutsfattare i krisledningen under pandemin beslu-
tade om åtgärder som de inte hade befogenhet för. Varken styrelsen eller
nämnden hade före pandemin säkerställt att tjänstepersoner som beman-
nade krisledningen hade tillräckliga befogenheter.

•

Regionens styrdokument för arbetet med krisberedskap och katastrofme-
dicinsk beredskap var inaktuella. Styrdokumenten utgick inte från nuva-
rande organisation.

1.2 Rekommendationer

Rekommendationer till regionstyrelsen och hälso- och sjukvårdsnämnden

•

Säkerställ en ändamålsenlig styrning, uppföljning och kontroll av arbetet
med krisberedskap och katastrofmedicinsk beredskap. Det betyder att det
ska finnas en systematik för hur det som framkommer i risk- och sårbar-
hetsanalyser ska omhändertas i planering och uppföljning. Styrelsen och
nämnden behöver också inom sina ansvarsområden besluta om vilken am-
bitionsnivå som ska gälla för regionens krisberedskap och försörjningsbe-
redskap.

•

Säkerställ att ansvars- och rollfördelningen mellan styrelsen och nämnden i
arbetet med krisberedskap och katastrofmedicinsk beredskap är tydlig.

•

Säkerställ att beslutsfattandet under en kris är rättssäkert och effektivt.
Det betyder att det i styrelsens och nämndens delegationsordningar eller
motsvarande ska finnas instruktioner för hur beslut i samband med en kris
ska fattas. Delegationsbeslut ska återanmälas till styrelsen eller nämnden.
Styrelsen och nämnden behöver också säkerställa att funktioner som ska
leda och samordna krisen har befogenheter för sina uppdrag.

•

Säkerställ att styrdokument för arbetet med krisberedskap och katastrof-
medicinsk beredskap är aktuella. Styrdokumenten behöver anpassas till
regionens organisation och krav i gällande lagar och föreskrifter.

•

Säkerställ att omfattning på övning och utbildning är tillräcklig för att för-
troendevalda och tjänstepersoner ska kunna ta sitt ansvar och genomföra
sina uppgifter vid en kris. Styrelsen och nämnden bör besluta om en utbild-
ningsplan.

Rekommendationer till regionstyrelsen

•

Säkerställ att övriga berörda nämnder ingår i beredningen av regionens
planering inför kriser och allvarliga händelser.

•

Lämna förslag till fullmäktige om ett reglemente för krisledningsnämnden
som följer intentionerna i lagen (2006:544) om kommuners och regioners

Bakgrund

Det svenska krisberedskapssystemet bygger på att den som har ansvar för en verk-
samhet under normala förhållanden, även har ansvaret under en kris. Myndigheten
för samhällsskydd och beredskap (MSB) definierar krisberedskap som regionens
förmåga att genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organi-
sation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, mot-
stå och hantera krissituationer.

Det regionövergripande arbetet med krisberedskap i Region Västerbotten ligger or-
ganiserat under regionstyrelsen. Hälso- och sjukvårdsnämnden har vårdgivaransva-
ret och ska säkerställa att regionen har beredskap att bedriva hälso- och sjukvård
även vid en kris.

I sin riskanalys för år 2020 uppmärksammade revisorerna att det fanns en risk att
varken regionstyrelsen eller hälso- och sjukvårdsnämnden säkerställt att arbetet
med krisledning, säkerhet och beredskap var tillräckligt. I sin revisionsplan för år
2020 beslutade revisorerna att genomföra en fördjupad granskning av styrelsens
och nämndens styrning och kontroll över det övergripande systemet för säkerhet
och beredskap. Vid en revidering av revisionsplanen i juni 2020 beslutade reviso-
rerna att granskningen också skulle omfatta krisledningen av pandemin orsakad av
coronaviruset.

2.1 Coronapandemin och dess påverkan på regionen

I december 2019 började information spridas runt om i världen om ett okänt virus i
Kina: SARS-CoV-2, i dagligt tal kallat ”coronaviruset”. I slutet av januari 2020 klassi-
ficerade Världshälsoorganisationen (WHO) utbrottet av viruset som ett internation-
ellt hälsonödläge. Vid ett extrainsatt sammanträde den 1 februari 2020 klassade
Sveriges regering infektion med coronavirus som en samhällsfarlig sjukdom.

Region Västerbotten har under stora delar av år 2020 befunnit sig en omfattande
kris på grund av coronapandemin. I mars 2020 bekräftades de första sjukdomsfal-
len i länet och i slutet av december hade över 8 000 invånare bekräftats smittade
av coronaviruset. Omkring 100

länsinvånare hade avlidit och varit smittade av co-

vid-19. Pandemin har haft och kommer att ha stora konsekvenser för såväl en-
skilda, som för samhället i stort.

Den 16 mars 2020 beslutade Region Västerbottens tjänsteman i beredskap att på
grund av spridningen av coronaviruset aktivera en särskild krisledning. Konsekven-
serna av pandemin var inte längre möjliga att hantera inom ordinarie verksamhet.
Istället behövde organisering och resurser ledas av en så kallad särskild sjukvårds-
ledning. I mitten av juni 2020 avaktiverades den särskilda sjukvårdsledningen, för
att igen sammankallas den 12 november 2020 när den ”andra vågen” av smitta
slog till mot länet.

2.2 Syfte och revisionsfrågor

Granskningens syfte är att ge underlag till revisorerna för att bedöma om region-
styrelsen och hälso- och sjukvårdsnämnden säkerställt en tillräcklig styrning, upp-
följning och kontroll av arbetet med krisberedskap inom sina ansvarsområden. För
detta har revisionskontoret besvarat följande revisionsfrågor:

Har regionstyrelsen och hälso- och sjukvårdsnämnden säkerställt en till-
räcklig styrning av arbetet med krisberedskap?

Har regionstyrelsen och hälso- och sjukvårdsnämnden säkerställt att orga-
niseringen av arbetet med krisberedskap är ändamålsenlig?

Har regionstyrelsen och hälso- och sjukvårdsnämnden säkerställt en till-
räcklig uppföljning och kontroll av arbetet med krisberedskap?

Har regionstyrelsen och hälso- och sjukvårdsnämnden säkerställt en ända-
målsenlig krisledning under coronapandemin utifrån rådande bestämmel-
ser?

2.3 Avgränsning

Granskningen avser regionstyrelsen och hälso- och sjukvårdsnämnden. Styrelsen
har granskats utifrån sitt ansvar för regionens uppgifter enligt lagen (2006:544) om
kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid
och höjd beredskap (LEH). Nämnden har granskats utifrån sitt ansvar för den vård
som regionen utövar i enlighet med hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).

Granskningen har avgränsats till extraordinära händelser vid fredstid enligt LEH och
allvarliga händelser enligt Socialstyrelsens föreskrifter om katastrofmedicinsk be-
redskap (SOSFS 2013:22). Vid höjd beredskap träder andra lagar och regler in och
har därför inte omfattats av granskningen. Granskningen har därmed heller inte
omfattat arbetet med civilt försvar.

Granskningen av styrelsens och nämndens krisledning under pandemin har inte
syftat till att bedöma om enskilda beslut som gjordes inom hälso- och sjukvården
varit rimliga eller om åtgärderna varit tillräckliga för att hantera pandemin. Gransk-
ningen har inte heller omfattat regionens samverkan med länets kommuner.

En utmaning i granskningsarbetet har varit att granska styrelsens och nämndens
krisledning samtidigt som pandemin fortfarande pågår. Det innebär att gransk-
ningen framförallt har utgått från hanteringen under ”första vågen” av pandemin
våren 2020. Styrelsens och nämndens hantering av den ”andra vågen” från mitten
av november 2020 har granskats mer översiktligt. Granskningen av krisledningen
har framförallt utgått från den regionala särskilda sjukvårdsledningen.

2.4 Revisionskriterier

Revisionskriterierna utgör de bedömningsgrunder som bildar underlag för gransk-
ningens analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterier för denna gransk-
ning har varit:

•

Kommunallagen (2017:725) 6 kap. 6 § om styrelsens och nämndens ansvar
att se till att verksamheten bedrivs enligt de mål och riktlinjer som fullmäk-
tige har bestämt samt de bestämmelser i lag eller annan författning som
gäller för verksamheten. Styrelsen och nämnden ska också se till att kon-
trollen är tillräcklig.

•

Kommunallagen (2017:725) 6 kap. 37-39 §§ samt 7 kap. 5 och 6 §§ om sty-
relsens och nämndens möjligheter att delegera beslutsrätt i ett visst
ärende eller en viss grupp av ärenden.

•

Hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) 7 kap. 2 § om att regionen ska planera
sin hälso- och sjukvård så att en katastrofmedicinsk beredskap upprätt-
hålls.

•

Lag (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extra-
ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 2 kap. 1-6 §§ samt 8-9
§§.

•

Förordning (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och
vid extraordinära händelse i fredstid och höjd beredskap. 3 §.

•

Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om katastrofmedicinsk be-
redskap (SOSFS 2013:22).

•

Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om landstings
risk- och sårbarhetsanalyser (MSBFS 2015:4).

•

Regionfullmäktiges reglementen för regionstyrelsen och hälso- och sjuk-
vårdsnämnden.

2.5 Metod

Granskningen har genomförts av sakkunniga på revisionskontoret. Malin Hedlund
har varit projektledare för granskningen. Marcus Rönnegard och Peter Bäckström
har varit projektmedarbetare.

Dokumentanalys av protokoll, loggar och styrande dokument

För att besvara revisionsfråga ett till tre har vi granskat regionstyrelsens och hälso-
och sjukvårdsnämndens protokoll, mötesanteckningar, planer samt andra styrande
och uppföljande dokument. Detta för att följa hur styrelsen och nämnden har orga-
niserat, styrt och följt upp arbetet med krisberedskap.

För att besvara revisionsfråga fyra om krisledningen under pandemin har vi grans-
kat protokollen för styrelsens och nämndens sammanträden under år 2020. Utifrån
protokollen har vi kunnat analysera vilken information som styrelsen och nämnden
har fått samt vilka beslut som de har fattat. Därutöver har vi granskat loggar från
den regionala särskilda sjukvårdsledningen mellan den 16 mars och 10 juni. För att
kunna analysera och följa händelseutvecklingen under pandemin har vi även tagit
del av lägesrapporteringar från Länsstyrelsen Västerbotten, en extern

utvärderingsrapport av särskild sjukvårdsledning våren 2020 samt andra underlag
från verksamheterna.

Syftet med dokumentanalyserna har varit att identifiera och samla in revisionsbe-
vis, det vill säga sådan information som ger stöd för slutsatser i denna gransknings-
rapport. Vissa dokument som ingått i granskningen har varit sekretessbelagda. Sek-
retessen har vi hanterat i enlighet med gällande regler.

Intervjuer med chefer, nyckelpersoner och förtroendevalda

Dokumentstudierna har kompletterats med intervjuer. Ett syfte med intervjuerna
har varit att samla information som kan bidra till en djupare förståelse för region-
ens arbete med krisberedskap. Intervjuerna har också varit viktiga för att förstå och
kunna analysera krisledningen under pandemin. Ett annat syfte med intervjuerna
har varit att bekräfta sådant som framkommit i dokumentanalyserna.

Vi har intervjuat regiondirektör, hälso- och sjukvårdsdirektör, direktör för lednings-
staben, beredskapssamordnare och andra nyckelpersoner som arbetar med krisbe-
redskap i regionen. Vi har även intervjuat smittskyddsläkare, servicedirektör, med-
arbetare vid läkemedelscentrum, kommunikationsdirektör, områdeschefer och
andra tjänstepersoner som har varit en del av krisledningen under pandemin. Vi
har också intervjuat regionstyrelsens presidium samt ordförande och vice ordfö-
rande i hälso- och sjukvårdsnämnden.

Totalt har 32

personer intervjuats under perioden augusti till och med december

2020. Några intervjuer har genomförts i grupp, andra enskilt. Flera av intervjuerna
har genomförts digitalt.

Rapporten är kvalitetssäkrad

Rapporten har kvalitetssäkrats internt genom att den granskats av andra sakkun-
niga inom revisionskontoret samt av revisionsdirektören. Dessutom har den kvali-
tetssäkrats externt genom att intervjuade fått möjlighet att lämna synpunkter på
rapportens innehåll.

2.6 Rapportens upplägg

Rapporten inleds med en kort beskrivning av det svenska systemet för krisbered-
skap. Därefter redovisas granskningens resultat. Resultatet är uppdelat i tre kapitel.
I kapitel 4 redovisar vi resultatet för granskningen av styrelsens och nämndens styr-
ning, uppföljning och kontroll av förberedelserna och planeringen inför en kris. I ka-
pitel 5 redovisar vi granskningsresultatet för styrelsens och nämndens krisledning
under pandemin. I granskningen har vi även haft uppmärksamhet på försörjningen
av läkemedel och sjukvårdsmateriel och resultatet av denna granskning redovisas i
kapitel 6.

Rapporten avslutas med en sammanfattande analys, svar på revisionsfrågor och re-
kommendationer till regionstyrelsen och hälso- och sjukvårdsnämnden.

Krisberedskap i kommuner och regioner

Det svenska krisberedskapssystemet bygger på den så kallade ansvarsprincipen.
Det innebär att ansvaret för en verksamhet under en kris ligger kvar hos den som
under normala förhållanden har ansvaret, om inget annat har reglerats. Den
svenska krisberedskapen bygger därför till stor del på arbetet i den dagliga verk-
samheten hos kommuner och regioner.

Krisberedskap innebär att kommunen el-

ler regionen genom detta arbete har säkerställt förmågan att:

[…] genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den or-
ganisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris
förebygga, motstå och hantera krissituationer.

Kommuners och regioners uppgifter och förmåga att förebygga och hantera krissi-
tuationer regleras i ett antal lagar och förordningar. En central lagstiftning utgörs
av lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordi-
nära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). I vissa fall finns också regler
kring krisberedskap och krishantering i den sektorslagstiftning som omfattar kom-
muner och regioner, exempelvis i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).

3.1 Regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser

Bestämmelserna i LEH syftar till att kommuner och regioner ska minska sårbar-
heten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. La-
gen är i fredstid tillämplig vid så kallad extraordinära händelse. I LEH definieras ex-
traordinär händelse som en sådan händelse som avviker från det normala, innebär
en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga sam-
hällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller en region (1
kap. 1 §

Det är den berörda kommunen eller regionen som avgör om en situation

är att betrakta som en extraordinär händelse.

För att kunna bygga upp en förmåga att hantera extraordinära händelser i fredstid
har kommuner och regioner en skyldighet enligt LEH att analysera vilka händelser
som kan inträffa samt hur dessa kan påverka verksamheten. Resultatet ska sam-
manställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Med utgångspunkt i vad som framkom-
mer i risk- och sårbarhetsanalyserna ska kommuner och regioner ta fram och fast-
ställa en plan för hanteringen av extraordinära händelser för varje ny mandatpe-
riod (2 kap. 1 §

)

. Kommuner och regioner ska även ansvara för att förtroendevalda

och anställd personal får den utbildning och övning som behövs för att de ska
kunna lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser i fredstid (2 kap. 8 §).

I varje region ska det finnas en krisledningsnämnd

LEH ger kommuner och regioner en möjlighet att hantera en extraordinär händelse
på ett effektivare sätt genom förenklade former för organisation och beslutsfat-
tande.

Lagen möjliggör för kommuner och regioner att aktivera en särskild

MSB. Juridisk vägledning - Kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händel-

ser. PM. 2020, s. 1.

https://www.msb.se/siteassets/dokument/amnesomraden/krisberedskap-och-

civilt-forsvar/msb2020-02881_juridisk_vagledning.pdf

(hämtad 2020-05-04)

MSBS 2015:4. Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om landstings risk- och

sårbarhetsanalyser.

MSB, 2020, s. 4

MSB, 2020, s. 3

krisledningsnämnd som tillfälligt kan överta andra nämnders ansvar och beslutsfat-
tande. I varje kommun och region ska det finnas en sådan krisledningsnämnd. LEH
reglerar krisledningsnämndens verksamhet, hur den träder i funktion och upphör. I
övrigt gäller bestämmelserna i kommunallagen.

3.2 Särskilda bestämmelser för hälso- och sjukvården

I hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) fastställs att regionerna ska planera sin hälso-
och sjukvård så att en katastrofmedicinsk beredskap upprätthålls. Enligt Socialsty-
relsens föreskrifter (SOSFS 2013:22) betyder det att regionerna ska ha beredskap
att bedriva hälso- och sjukvård i syfte att minimera följderna vid en händelse som
är så omfattande eller allvarlig att resurserna måste organiseras, ledas och använ-
das på särskilt sätt. Planeringen av den katastrofmedicinska beredskapen ska utgå
från den risk- och sårbarhetsanalys som regionerna är skyldiga att ta fram enligt
LEH.

Föreskrifterna anger också att varje region vid allvarlig händelse eller vid risk för så-
dan händelse ska ha förmåga att larma och aktivera de funktioner som är nödvän-
diga, leda och samordna berörda hälso- och sjukvårdsverksamheter, genomföra
sjukvårdsinsatser i ett skadeområde, utföra sjuktransporter och på vårdenhet om-
händerta drabbade samt samverka med andra aktörer på lokal, regional och nat-
ionell nivå.

Regionerna ska ta fram en katastrofmedicinsk beredskapsplan

Varje region ska enligt Socialstyrelsens föreskrifter ta fram en katastrofmedicinsk
beredskapsplan. Den ska utarbetas med utgångspunkt i den plan om hanteringen
av extraordinära händelser som regionen ska fastställa enligt LEH. I föreskrifterna
finns bestämmelser för vilka områden som ska finnas med i den katastrofmedi-
cinska planen. Det handlar exempelvis om planering för samverkan med andra ak-
törer och hur nödvändiga funktioner ska bemannas. Det handlar även om hur
hälso- och sjukvårdens försörjning av medicinteknisk utrustning, förbrukningsmate-
riel och läkemedel kan anpassas till de behov som kan uppstå vid allvarlig händelse.
Av föreskrifterna framgår också att regionen systematiskt ska följa upp och utvär-
dera den katastrofmedicinska beredskapen.

I Socialstyrelsens föreskrifter framgår även ett antal obligatoriska funktioner som
ska finnas i varje region:

•

En tjänsteman i beredskap som har till uppgift att ta emot larm, verifiera
uppgifter, larma vidare, initiera och samordna det inledande arbetet och
informera om händelsen.

•

En särskild sjukvårdsledning som ska ansvara för ledningsuppgifter vid all-
varlig händelse eller vid risk för sådan händelse. Den ska ha befogenhet
och förmåga att samordna verksamheter, prioritera insatser, leda personal,
omdisponera och mobilisera resurser som inte finns omedelbart tillgäng-
liga, förflytta patienter och evakuera vårdenheter samt samverka med
andra aktörer på lokal, regional och nationell nivå.

Region Västerbottens förberedelser och
planering inför en kris

4.1 Ansvar och organisation

Regionstyrelsen är ansvarig för arbetet med krisberedskap

Regionfullmäktige har beslutat att regionstyrelsen är ansvarig för regionens uppgif-
ter enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid ex-
traordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). Det framgår av styrel-
sens reglemente som fullmäktige beslutade om i juni 2019. Det betyder bland an-
nat att styrelsen är ansvarig för att verksamheterna har god förmåga att hantera
krissituationer i fredstid.

Det betyder också att styrelsen har ansvaret för att sammanställa risk- och sårbar-
hetsanalyser och utarbeta förslag till plan för extraordinära händelser i fredstid.

Styrelsen är krisledningsnämnd

Fullmäktige har också beslutat att regionstyrelsen ansvarar enligt LEH såsom kris-
ledningsnämnd för regionens operativa krisledning. Krisledningsnämndens uppdrag
framgår av fullmäktiges reglemente för styrelsen. Regionstyrelsens ordförande är
ordförande i nämnden. Ordförande beslutar när en extraordinär händelse kräver
att nämnden ska träda i funktion. Det innebär att krisledningsnämnden endast kan
vara aktiv under en pågående kris.

Enligt reglementet har krisledningsnämnden både förberedande och planerande
uppgifter samt operativa uppgifter i samband med en kris:

•

Samordna regionens krisberedskap och beredskaps- och katastrofplanering
samt utarbeta förslag till planer och övergripande organisation i samverkan
med länets övriga myndigheter.

•

Vara haverikommission vid särskilda händelser i regionens verksamheter
när denna uppgift inte åligger Socialstyrelsen eller annan myndighet.

•

Utarbeta förslag till policy och övergripande anvisningar om säkerhet och
beredskap.

•

Vara remissorgan inom området.

•

Leda regionens verksamhet vid stora kriser och krig.

•

Utbilda och öva för extraordinära händelser.

Styrelsen har inrättat ett utskott för central katastrofledning

Styrelsen har inrättat ett utskott för central katastrofledning. Utskottet består av
regionstyrelsens presidium. Av styrelsens uppdragsbeskrivning för utskottet fram-
går att utskottet har till uppgift att fullgöra styrelsens uppgifter som krislednings-
nämnd. Bland annat framgår att utskottet ska samordna regionens krisberedskap
och utarbeta förslag till policy och övergripande anvisningar om säkerhet och be-
redskap. Utskottet ska också ”överta hela eller delar av övriga nämnders verksam-
het vid extraordinära händelser”. Det saknas uppgifter om utskottet i fullmäktiges
reglemente för styrelsen.

Styrelsen har beslutat om fem mål för arbetet med krisberedskap

Dåvarande landstingsstyrelsen beslutade i september 2016 om fem mål för lands-
tingets krisberedskap. Styrelsen beslutade inte när målen skulle följas upp. Målen
finns i styrelsens regionala och lokala kris- och katastrofplan (fortsättningsvis kris-
och katastrofplan

)

. Målen är formulerade som aktiviteter och handlar både om

uppgifter enligt LEH och om uppgifter enligt Socialstyrelsens föreskrifter om kata-
strofmedicinsk beredskap:

•

Utifrån risk- och sårbarhetsanalyser initiera åtgärder som minskar risken
för allvarliga händelser inom landstingets ansvarsområde.

•

Vid allvarlig händelse mobilisera och omfördela resurser så att normala
medicinska kvalitetskrav kan upprätthållas för alla patienter.

•

Vid allvarlig händelse kunna sprida information till drabbade, anhöriga, all-
mänhet, internt i landstinget samt till samverkande myndigheter, organi-
sationer och media.

•

Vid katastrof upprätthålla medicinska kvalitetskrav för det stora flertalet
patienter.

•

Utvärdera, återföra och sprida kunskap om genomförda insatser vid inträf-
fade händelser och efter övningar.

Hälso- och sjukvårdsnämnden har vårdgivaransvaret

Enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ska regionen planera sin hälso- och sjuk-
vård så att katastrofmedicinsk beredskap upprätthålls. Det innebär att det ska fin-
nas beredskap att bedriva hälso- och sjukvård i syfte att minimera följderna vid en
allvarlig händelse. Fullmäktige har beslutat att hälso- och sjukvårdsnämnden har
vårdgivaransvaret i regionen. Det betyder att nämnden är ansvarig för den kata-
strofmedicinska beredskapen. Hälso- och sjukvårdsnämndens vårdgivaransvar
framgår av nämndens reglemente som fullmäktige beslutade om i juni 2019. Det
framgår också av tidigare reglementen för nämnden, som dåvarande landstingsfull-
mäktige beslutat om.

Hälso- och sjukvårdsnämndens ansvar för den katastrofmedicinska beredskapen in-
nebär att nämnden enligt Socialstyrelsens föreskrifter har ansvaret att ta fram en
katastrofmedicinsk beredskapsplan och säkerställa att obligatoriska funktioner
finns.

Granskning av nämndens protokoll visar att nämnden inte har beslutat om något
uppdrag eller direktiv till hälso- och sjukvårdsdirektören för arbetet med katastrof-
medicinsk beredskap. Nämnden har heller inte beslutat om några mål för arbetet.

Styrelsen gör ingen åtskillnad mellan styrelsens och nämndens ansvar

Granskningen av styrelsens kris- och katastrofplan visar att styrelsen inte gör någon
åtskillnad mellan styrelsens uppdrag enligt LEH och hälso- och sjukvårdsnämndens
ansvar för den katastrofmedicinska beredskapen enligt hälso- och sjukvårdslagen.
Vilket också tjänstepersoner inom regionstyrelsens förvaltning och hälso- och sjuk-
vårdsförvaltningen bekräftar. Det innebär att den politiska styrningen av arbetet
med krisberedskap och katastrofmedicinsk beredskap har utgått från regionstyrel-
sen. Det betyder också att det är styrelsen som har beslutat om de styrande doku-
menten för arbetet med krisberedskap.

Det regionövergripande arbetet är organiserat under styrelsen

Styrelsen beslutade i mars 2019 i sin instruktion för regiondirektören att direktören
har det yttersta tjänstemannaansvaret för krisberedskap i regionen. Styrelsen har
organiserat det regionövergripande arbetet med krisberedskap inom enheten för
juridik och säkerhet under ledningsstaben. Inom enheten finns två beredskapssam-
ordnare. Beredskapssamordnarna samordnar strategiska frågor inom områdena
krisberedskap och civilt försvar. Vid enheten finns också en chefsläkare med till-
äggsuppdrag som medicinskt ansvarig för regionens krisberedskap. Chefsläkaren är
rådgivare till regiondirektören och beredskapssamordnarna.

Tjänstepersoner inom regionstyrelsens förvaltning uppger i intervjuer att det inte
finns någon särskild regional gruppering som arbetar strategiskt med krisbered-
skap. På regional nivå finns visserligen ett säkerhetsråd som består av representan-
ter från regionens 13 säkerhetsområden, varav krisberedskap är ett område. Inter-
vjupersonerna menar dock att rådet snarare fungerar som ett forum för operativa
säkerhetsfrågor, än som ett strategiskt organ för krisberedskap. Istället lyfter be-
redskapssamordnarna, via närmsta chef, de strategiska frågorna till direktören för
ledningsstaben som i sin tur lyfter frågorna vidare till regiondirektörens lednings-
grupp (CLG). Det är också via CLG som hälso- och sjukvårdsdirektören får informat-
ion om arbetet med krisberedskap.

Hälso- och sjukvårdsdirektörens roll och ansvar finns inte beskrivet

Genomgången av kris- och katastrofplanen visar att det inte finns någon beskriv-
ning eller definition av hälso- och sjukvårdsdirektörens roll och ansvar för arbetet
med krisberedskap och den katastrofmedicinska beredskapen. Detta bekräftas
också av chefer inom hälso- och sjukvårdsförvaltningen.

Det lokala arbetet organiseras via säkerhets- och katastrofkommittéer

Vid varje sjukhus i länet finns en lokal säkerhets- och katastrofkommitté (LSK).
Kommittéerna samordnar säkerhets- och beredskapsfrågorna inom sjukhusen samt
inom övrig verksamhet i sjukhusens upptagningsområde. I LSK sitter verksamhets-
chefer från hälso- och sjukvårdsförvaltningen och företrädare från bland annat IT
och fastighet. Ordförande i kommittéerna ansvarar för organisationen och plane-
ringen inför en allvarlig händelse för respektive område. Styrelsen har beslutat om
LSK:s uppdrag och ansvar i kris- och katastrofplanen. Av intervjuer med bered-
skapsplanerarna framgår att LSK är organiserade under hälso- och sjukvårdsförvalt-
ningen.

Ordförandeskapet för LSK är ett tillfälligt förordnande och ligger vid sidan av ordi-
narie tjänst. Nuvarande ordföranden har utsetts av regiondirektören (RS 841-
2020). Till sin hjälp har ordförande en beredskapsplanerare. I regionen finns tre be-
redskapsplanerare, en i Umeå, en i Skellefteå och en i Lycksele. I intervjuer berättar
beredskapsplanerarna att de har 25 procent av sin tjänst avsatt för uppdraget. I
Lycksele och Skellefteå har beredskapsplanerarna tilläggsuppdraget att vara ordfö-
rande i LSK. I Umeå var det under år 2020 en verksamhetschef som hade motsva-
rande uppdrag.

LSK rapporterar till beredskapssamordnarna

Beredskapsplanerarna berättar att uppdragen till LSK framförallt utgår från styrel-
sens kris- och katastrofplan. Vidare berättar de att de har regelbundna möten och
avstämningar tillsammans med beredskapssamordnarna. Ordförande i LSK rappor-
terar dessutom årligen en verksamhetsberättelse till beredskapssamordnarna.

Verksamhetscheferna är ansvariga för den egna verksamheten

Verksamhetscheferna är ansvariga för den katastrofmedicinska beredskapen inom
den egna verksamheten. Det framgår av kris- och katastrofplanen. Chefernas upp-
drag finns också beskrivet i en checklista för verksamhetscheferna inom hälso- och
sjukvårdsförvaltningen som hälso- och sjukvårdsdirektören har beslutat om (LITA nr
264471).

Verksamhetschefernas ansvar innebär bland annat att de ska säkerställa att verk-
samheten har så kallade åtgärdskort. Åtgärdskorten beskriver hur medarbetarna
ska agera vid en allvarlig händelse. Verksamhetscheferna ansvarar även för att
medarbetarna har kunskap om kris- och katastrofplanen.

Tjänstepersoner inom regionstyrelsens förvaltning uppger i intervjuer att skrivning-
arna i kris- och katastrofplanen endast gäller för verksamhetschefer inom hälso-
och sjukvårdsförvaltningen. Vilket ansvar och uppdrag som verksamhetschefer
inom regionstyrelsens förvaltning har för arbetet med krisberedskap framgår inte
av något styrdokument som vi har tagit del av.

Vår kommentar

Ansvars- och rollfördelningen mellan regionstyrelsen och hälso- och sjukvårds-
nämnden i arbetet med krisberedskap är otydlig. Nämnden har enligt hälso- och
sjukvårdslagen ansvar för att säkerställa en katastrofmedicinsk beredskap. Styrel-
sen gör trots detta ingen skillnad mellan sitt uppdrag enligt LEH och nämndens an-
svar för den katastrofmedicinska beredskapen. Nämnden har inte beslutat hur den
ska hantera sitt vårdgivaransvar i samband med krissituationer. Nämnden har inte
heller beslutat om några uppdrag eller direktiv till hälso- och sjukvårdsdirektören.
Av styrelsens styrdokument framgår inte vilket ansvar eller roll som hälso- och sjuk-
vårdsdirektören har.

Dessutom visar granskningen att krisledningsnämndens roll och ansvar är otydligt.
Krisledningsnämnden får enligt LEH endast befogenheter när den aktiveras vid en
extraordinär händelse. Enligt fullmäktiges reglemente till regionstyrelsen har dock
krisledningsnämnden ansvar och uppgifter av planerande och förberedande karak-
tär. Vi bedömer också att regionstyrelsens uppdrag till utskottet för central kata-
strofledning är otydligt. I fullmäktiges reglemente finns inga uppgifter om att ett
utskott under styrelsen ska vara krisledningsnämnd. Utskottet har av styrelsen fått
långtgående befogenheter. Det är tveksamt om styrelsen kan överlåta så omfat-
tande befogenheter till ett utskott. Uppgifterna liknar uppgifter som borde ligga på
en nämnd. Endast fullmäktige får besluta om att inrätta nämnder.

4.2 Ansvar och organisation vid en kris

Region Västerbottens arbete med krisberedskap utgår enligt kris- och katastrofpla-
nen från de nationella principerna för det svenska krisberedskapssystemet. Det in-
nebär bland annat att ansvaret för en verksamhet under en kris, ligger kvar hos den
som under normala förhållanden har ansvaret. När en händelse bedöms vara så
pass allvarlig att den inte längre kan hanteras i ordinarie verksamhet, krävs dock en
särskild ledning av händelsen. Organiseringen av krisledningen kan se olika ut, be-
roende på om händelsen definieras som extraordinär eller som allvarlig. Vid en ex-
traordinär händelse fungerar krisledningsnämnden som regionens operativa kris-
ledning.

Tjänsteman i beredskap ska initiera och samordna det inledande arbetet

I alla regioner ska det finnas en Tjänsteman i beredskap (TiB). Funktionen har i upp-
drag att ta emot larm, verifiera uppgifter, larma vidare, initiera och samordna det
inledande arbetet och informera om händelsen. Det regleras i Socialstyrelsens fö-
reskrifter. I regionen bemannas TiB av en tjänsteperson som har uppdraget under
en vecka. Under år 2020 rullade uppdraget mellan åtta personer.

Det finns ett åtgärdskort som beskriver TiB:s roll och uppdrag, bland annat att TiB
beslutar om sjukhusens beredskapsnivå samt när regional och lokal särskild sjuk-
vårdsledning behöver aktiveras. Av Socialstyrelsens föreskrifter framgår att reg-
ionen bör fastställa TiB:s befogenheter att fatta de beslut som krävs för att initiera
och samordna det inledande arbetet. Av de styrdokument som vi har tagit del av
framgår inte att TiB har getts några särskilda befogenheter. Det framgår inte heller
av styrelsens eller nämndens delegationsordningar.

Krisledningsnämnden ska leda vid en extraordinär händelse i fredstid

Vid en extraordinär händelse, det vill säga en händelse som enligt LEH avviker från
det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig
störning och som kräver skyndsamma insatser av en kommun eller region, fungerar
krisledningsnämnden som operativ krisledning.

I november 2015 beslutade dåvarande landstingsfullmäktige om en plan för extra-
ordinära händelser. Planen beskriver krisledningsnämndens ansvar och befogen-
heter samt krisledningen vid en extraordinär händelse. Planen avser mandatperi-
oden 2015-2018. Vår protokollgranskning visar att styrelsen inte har berett någon
plan till fullmäktige inför innevarande mandatperiod.

Av planen framgår att om krisledningsnämnden aktiveras ska en så kallad ”krisled-
ningsstab” upprättas. Stabens uppgift är att ta fram beslutsunderlag åt krisled-
ningsnämnden och landstingsdirektören. Vidare framgår att ledningscentralen för
nämnden och staben ska vara belägna i landstingshuset. Det framgår inte av pla-
nen för extraordinära händelser vilka funktioner som ska sitta i staben, hur de ska
larmas och arbeta. Tjänstepersoner inom regionstyrelsens förvaltning som vi inter-
vjuat förklarar att ”krisledningsstaben” är lika med den regionala särskilda sjuk-
vårdsledningen som beskrivs i kris- och katastrofplanen. Detta framgår dock inte av
något styrdokument.

Särskild sjukvårdsledningen ska leda vid en allvarlig händelse

En allvarlig händelse definieras av Socialstyrelsen som en händelse som är så om-
fattande eller allvarlig att resurserna måste organiseras, ledas och användas på sär-
skilt sätt. Den så kallade särskilda sjukvårdsledningen ska ansvara för ledningsupp-
gifterna vid en allvarlig händelse (SOSFS 2013:22, 6 kap. 2§).

Vid en allvarlig händelse kan den särskilda sjukvårdsledningen agera utifrån tre
olika beredskapsnivåer: stabsläge, förstärkningsläge och katastrofläge. Utifrån de
olika beredskapsnivåerna kan sjukvården förändra och anpassa sin förmåga och or-
ganisation. Av kris- och katastrofplanen framgår att kirurgbakjouren, tjänsteman i
beredskap eller sjukvårdsledare i lokal särskild sjukvårdsledning har mandat att ut-
lösa beredskapsnivån.

Regionen har beredskap att aktivera särskild sjukvårdsledning

Den särskilda sjukvårdsledningen är en obligatorisk funktion enligt Socialstyrelsens
föreskrifter. I regionen finns beredskap att aktivera regional särskild sjukvårdsled-
ning samt lokal särskild sjukvårdsledning i Umeå, Skellefteå och Lycksele. Den sär-
skilda sjukvårdsledningen på regional nivå ansvarar för krisledningen för hela reg-
ionen, medan de lokala särskilda sjukvårdsledningarna ansvarar för krisledningen
för respektive sjukvårdsområde. Det framgår av kris- och katastrofplanen och be-
kräftas också av intervjuer med beredskapssamordnarna och beredskapsplane-
rarna.

De särskilda sjukvårdsledningarna sammankallas via larmlistor. Sammanträdesan-
teckningar från CLG visar att regiondirektören den 7 januari 2019 beslutade om
larmlista för den regionala särskilda sjukvårdsledningen.

Kris- och katastrofplanen ska beskriva särskilda sjukvårdsledningarnas arbete

Styrelsens kris- och katastrofplan reglerar arbetet i de särskilda sjukvårdsledning-
arna. Där framgår bland annat att den specifika händelsen avgör vilka funktioner
som upprättas i krisledningen samt hur de olika funktionerna larmas. Den särskilda
sjukvårdsledningen ska aktiveras av TiB.

Den särskilda sjukvårdsledningen ska enligt Socialstyrelsens föreskrift vara beman-
nad med en sjukvårdsledare. Sjukvårdsledaren ska ha förmåga att administrativt
leda sjukvårdsinsatsen. Av kris- och katastrofplanen framgår att regiondirektören är
sjukvårdsledare i den regionala särskilda sjukvårdsledningen. Det framgår inte vilka
som är sjukvårdsledare i de lokala särskilda sjukvårdsledningarna. Det framgår hel-
ler inte vilken roll hälso- och sjukvårdsdirektören har vid en kris eller allvarlig hän-
delse.

Tjänstepersoner inom regionstyrelsens förvaltning berättar att sjukvårdsledaren
har rollen som beslutsfattare i den särskilda sjukvårdsledningen. Det innebär att
det är sjukvårdsledaren som fattar alla beslut. Granskningen av styrdokument visar
dock att varken kris- och katastrofplanen eller styrelsens och nämndens delegat-
ionsordningar reglerar sjukvårdsledarens befogenheter att fatta besluten.

Flera av de tjänstepersoner vi intervjuat från hälso- och sjukvårdsförvaltningen och
regionstyrelsens förvaltning uppger att kris- och katastrofplanen är inaktuell.
Granskningen av planen visar också att det inte är tydligt hur de särskilda sjuk-
vårdsledningarna ska arbeta. Exempelvis berättar intervjupersonerna att de arbe-
tar efter en särskild stabsmetodik som bland annat innebär tydliga roller, särskilda
krav på dokumentation och ett likvärdigt arbetssätt. Det finns ingen uppgift om
stabsmetodiken i kris- och katastrofplanen. Intervjupersonerna berättar att det un-
der år 2019 och 2020 pågått ett arbete att revidera kris- och katastrofplanen. Reg-
ionstyrelsens arbetsutskott valde i mars 2020 att återremittera planen på grund av
coronapandemin. Planen ska enligt intervjupersonerna beslutas under våren 2021.

Kris- och katastrofplanen ska styra oavsett kris

Tjänstepersoner från regionstyrelsens förvaltning uppger att krisledningen utifrån
hur den beskrivs i kris- och katastrofplanen gäller för samtliga kriser som regionen
kan utsättas för. Granskningen av planen visar dock att den till stor del beskriver
beredskapen att bedriva hälso- och sjukvård i syfte att minimera följderna vid all-
varlig händelse. Det framgår inte tydligt hur krisledningen ska organiseras om det
är kriser som inte har direkt påverkan på hälso- och sjukvården.

Vår kommentar

Vi konstaterar att regionen har beredskap att aktivera krisledningsnämnd och sär-
skild sjukvårdsledning. Regionen har också en tjänsteman i beredskap. Däremot vi-
sar granskningen att varken regionstyrelsen eller hälso- och sjukvårdsnämnden har
beslutat om vilka befogenheter som sjukvårdsledaren i den särskilda sjukvårdsled-
ningen har. Det framgår heller inte vilka befogenheter som tjänsteman i beredskap
har att fatta de beslut som krävs för att initiera och samordna det inledande arbe-
tet vid en kris. Trots att tjänstepersoner tilldelas olika funktioner som regleras av
Socialstyrelsen behöver styrelsen och nämnden, i planeringen av hur kriser ska
hanteras, besluta om vilka befogenheter som funktionerna har för att kunna fatta
nödvändiga beslut.

Granskningen visar att planen för extraordinära händelser och kris- och katastrof-
planen är inaktuella. Bland annat utgår de inte från nuvarande organisation. Det
framgår inte heller vilket ansvar och roll hälso- och sjukvårdsdirektören har vid en
kris.

4.3 Styrelsens och nämndens planering inför en kris

En förutsättning för regionens förmåga att förebygga och hantera kriser är plane-
ring. Planeringen ska utgå från risk- och sårbarhetsanalyser. I risk- och sårbarhetsa-
nalyserna ska regionen identifiera vilka extraordinära händelser som kan inträffa.
Utifrån analyserna ska regionen därefter planera för hur dessa händelser ska han-
teras och hur regionen ska kunna bedriva hälso- och sjukvård i syfte att minimera
följderna av dessa händelser (LEH, SOSFS 2013:22).

Regionens risk- och sårbarhetsanalys är från år 2019

Regionens senaste risk- och sårbarhetsanalys (RSA) är från år 2019. Tjänsteperso-
ner inom styrelsens förvaltning uppger att regionens RSA inte är beslutad av reg-
ionstyrelsen eller hälso- och sjukvårdsnämnden. Vidare berättar de att styrelsen
heller inte har gett några direktiv till verksamheten inför arbetet med RSA eller
klargjort strategisk inriktning för arbetet. Av regionens rapportering till Myndig-
heten för samhällsskydd och beredskap (MSB) framgår att regionens RSA ska ses
som ett beslutsunderlag till beslutsfattare och verksamhetsansvariga (RS 1320-
2020).

Beredskapssamordnarna har varit ansvariga för samordningen av arbetet med reg-
ionens RSA från år 2019. Det är också beredskapssamordnarna som har samman-
ställt och upprättat RSA:n. Arbetet har enligt beredskapssamordnarna framförallt
genomförts i säkerhetsrådet och i de lokala säkerhets- och katastrofkommittéerna.
Beredskapssamordnarna uppger att regionens RSA är baserad på tidigare genom-
förda scenarioanalyser med interna och externa deltagare samt en analys av inträf-
fade händelser och avvikelser.

MSB har utfärdat föreskrifter för regionernas arbete med RSA. Vår granskning av
regionens RSA visar att den till formen följer MSB:s föreskrifter.

Risker och åtgärder är identifierade

I regionens RSA har 18 extraordinära händelser identifierats och bedömts utifrån
sannolikhet och konsekvens. På grund av att RSA:n är sekretessbelagd redogör vi
inte för vilka specifika sårbarheter som identifierats. För att minska sårbarheten för
de identifierade riskerna innehåller regionens RSA information om åtta åtgärder.
Åtgärderna i RSA:n har inte beslutats av vare sig styrelsen, nämnden eller

regiondirektören. Det visar granskning av protokoll och sammanträdesanteckningar
och bekräftas i intervjuer med tjänstepersoner från regionstyrelsens förvaltning.

Kännedomen om risk- och sårbarhetsanalysen är låg

Ett av syftet med regionens RSA från år 2019 var att öka medvetenheten och kun-
skapen hos beslutsfattare och verksamhetsansvariga om hot, risker och sårbar-
heter inom det egna verksamhetsområdet. Trots detta uppger flera av ledamö-
terna i regionstyrelsen och hälso- och sjukvårdsnämnden samt chefer och medar-
betare från styrelsens och nämndens förvaltningar som vi intervjuat att de är
osäkra på om de har deltagit i eller fått information om regionens RSA.

Vi har granskat styrelsens och nämndens protokoll samt sammanträdesanteck-
ningar från regiondirektörens och hälso- och sjukvårdsdirektörens ledningsgrupper.
Granskningen bekräftar uppgifter från intervjuerna. Det finns inga noteringar om
att styrelsen eller nämnden, förvaltnings- eller verksamhetschefer har tagit del av
de hot, risker och sårbarheter som är identifierade i regionens RSA. Endast ledamö-
terna i utskottet för central katastrofledning har fått information om arbetet.

Planeringen för hur extraordinära händelser ska hanteras är inaktuell

Regionen har en skyldighet att utifrån de extraordinära händelserna som identifie-
rats i risk- och sårbarhetsanalysen, fastställa en plan för hur dessa händelser ska
hanteras. Planen ska enligt LEH fastställas för varje ny mandatperiod.

Fullmäktige beslutade i november 2015 om planen för extraordinära händelser.
Planen består framförallt av en beskrivning av krisledningsnämndens ansvar och
befogenheter. Vår protokollgranskning visar att regionstyrelsen inte har berett nå-
gon plan för innevarande mandatperiod.

Styrelsen har beslutat om planeringen för den katastrofmedicinska beredskapen

Planeringen av den katastrofmedicinska beredskapen ska utgå från regionens risk-
och sårbarhetsanalys och planen för extraordinära händelser (SOSFS 2013:22). In-
tervjupersoner från regionstyrelsens förvaltning uppger att regionstyrelsens kris-
och katastrofplan utgör regionens katastrofmedicinska beredskapsplan.

Kris- och katastrofplanen beslutades av landstingsstyrelsen år 2016. Protokoll-
granskning visar att planen inte beslutades eller bereddes av hälso- och sjukvårds-
nämnden, trots att det av dåvarande reglemente för nämnden framgår att nämn-
den var ansvarig för den vård som landstinget utövade i enlighet med hälso- och
sjukvårdslagen. Det innebär att det är styrelsen som har beslutat om planeringen
för hur hälso- och sjukvården ska bedrivas vid en kris.

Intervjupersoner uppger att under år 2019 och år 2020 har det pågått ett arbete
att revidera kris- och katastrofplanen. I mars 2020 beslutade regionstyrelsens ar-
betsutskott att återremittera planen. Anledningen var möjligheten att i den revide-
rade planen ta omhand erfarenheterna från coronapandemin. Av regionstyrelsens
protokoll i december 2020 framgår att planen skulle förankras i förvaltningarna in-
nan den beslutas av regionstyrelsen. Det framgick inte om planen skulle beredas av
hälso- och sjukvårdsnämnden och övriga nämnder.

Vår genomgång av den nuvarande kris- och katastrofplanen från år 2016 visar att
den inte utgår från den då aktuella risk- och sårbarhetsanalysen. Planen utgår hel-
ler inte från planen om extraordinära händelser som fullmäktige beslutade om år
2015. Däremot visar dokumentanalysen att planen till formen möter

Socialstyrelsens krav på innehåll. Bland annat innehåller den information om hur
nödvändiga funktioner ska larmas samt vem som ska leda och samordna hälso- och
sjukvården vid en allvarlig händelse.

Flera intervjupersoner från både regionstyrelsens förvaltning och hälso- och sjuk-
vårdsförvaltningen menar att coronapandemin under år 2020 synliggjorde att pla-
neringen för den katastrofmedicinska beredskapen var inriktad på att hantera hän-
delser som var avgränsade i tid och omfattning. Beredskapen var enligt de intervju-
ade inte anpassad till ett omfattande och utdraget förlopp som pandemin.

Smittskyddsläkare har beslutat om pandemiplan

I april 2019 beslutade regionens smittskyddsläkare om en pandemiplan för reg-
ionen. Smittskyddsläkaren uppger i intervju att kravet på pandemiplan framgår av
smittskyddslagen. Syftet med planen är att ge riktlinjer för den planering som krävs
innan och under en influensapandemi. Den ska också ange och definiera befogen-
heter för de åtgärder som behöver vidtas i en sådan situation. Bland annat slår
pandemiplanen fast att den ”regionala krisledningen” har ett övergripande led-
ningsansvar vid en pandemi, medan smittskyddsläkaren är sakkunnig. I en bilaga till
planen beskrivs vilka åtgärder som ska genomföras beroende på regionens bered-
skapsnivå. Vidare framgår vem som är ansvarig för att åtgärderna genomförs.

Smittskyddsläkarna berättar att pandemiplanen är som viktigast innan en pandemi.
Under en pågående pandemi blir istället krisorganisationen av större vikt, eftersom
varje situation är unik och måste hanteras utifrån det uppkomna läget. Både smitt-
skyddsläkarna och beredskapsplanerarna uppger att lokala pandemiplaner revide-
rades under år 2020 för att hantera pandemin på sjukhusen.

Vår kommentar

Vår granskning visar att det finns brister i regionstyrelsens och hälso- och sjuk-
vårdsnämndens styrning av regionens planering inför en kris. Planeringen utgick till
stor del från styrdokument som var inaktuella och som inte var baserade på region-
ens nuvarande organisation. Styrelsen hade trots krav i LEH, inte beslutat om en
plan för extraordinära händelser för nuvarande mandatperiod. Trots sitt vårdgivar-
ansvar, hade nämnden inte beslutat om planeringen för den katastrofmedicinska
beredskapen. Kännedomen om regionens RSA förefaller dessutom vara låg bland
såväl politiker som tjänstepersoner, den har heller inte förankrats i vare sig region-
styrelsen eller hälso- och sjukvårdsnämnden.

Granskningen visar också att det saknades en tydlig koppling mellan regionens risk-
och sårbarhetsanalyser och planeringen inför en kris. Det fanns ingen systematik
kring hur identifierade risker skulle omsättas i konkret planering och åtgärder. Nå-
gon styrning från styrelsen eller nämnden fanns inte och någon uppföljning kring
identifierade sårbarheter gjordes inte. Ett exempel på detta är att varken styrelsen
eller nämnden, trots att risken sedan lång tid var känd, hade vidtagit några åtgär-
der för att minska sårbarheten inför den bristsituation för skyddsutrustning och lä-
kemedel som uppstod under våren 2020. Detta framgår av kapitel 6 i granskningen.

4.4 Övning och utbildning för att hantera uppgifter vid en kris

För att öka förmågan att hantera kriser behöver både anställda och förtroende-
valda utbildning och övning (LEH, SOSFS 2013:22).

I planen för extraordinära händelser slår fullmäktige fast att utskottet för centralka-
tastrofledning ska utbildas för sin uppgift som krisledningsnämnd i början av varje
mandatperiod. Under mandatperioden ska minst två övningar genomföras. Leda-
möterna i utskottet uppger i intervju att de har deltagit i utbildningar och övningar
under innevarande mandatperiod. Det framgår inte av något styrdokument vilken
övning eller utbildning som ledamöter i styrelsen eller övriga nämnder behöver.
Ordförande och vice ordförande i hälso- och sjukvårdsnämnden uppger att de inte
har deltagit i någon övning eller utbildning.

Det framgår heller inte av något styrdokument vad regionstyrelsen och hälso- och
sjukvårdsnämnden har för ambitionsnivå för förtroendevaldas och anställdas öv-
ning och utbildning. Däremot har styrelsen beslutat att beredskapssamordnarna
ansvarar för övningen och utbildningen på regional nivå, medan ordförande i de lo-
kala säkerhets- och katastrofkommittéerna ansvarar för övningen och utbildningen
på lokal nivå. Beredskapssamordnarna och beredskapsplanerarna uppger att de
varje år tar fram en utbildningsplan. Utbildningarna och övningarna kan bland an-
nat handla om stabsmetodik för de särskilda sjukvårdsledningarna, men även sam-
verkansövningar med polis, räddningstjänst och företag. På sjukhusen har exem-
pelvis mikroövningar för sjukvårdsgrupper genomförts.

Övningen och utbildningen har inte varit tillräcklig

Flera intervjupersoner menar att en utmaning med utbildning och övning på reg-
ionaövergripande nivå är att chefer inte prioriterar utbildningarna. Under år 2019
genomfördes förvisso en repetitionsövning för de särskilda sjukvårdsledningarna,
men av intervjuer framgår att vissa av tjänstepersonerna som ingick i de särskilda
sjukvårdsledningarna under år 2020 inte hade utbildats och övats i stabsmetodik.
De intervjuade menar att detta fick negativa konsekvenser för krisledningen under
pandemin eftersom deltagarna inte hade erfarenhet av stabsarbete. I slutet av no-
vember 2020 anlitade beredskapssamordnarna en extern utbildare som genom-
förde utbildningar i stabsmetodik. Utbildningen erbjöds till samtliga tjänsteperso-
ner som satt i de särskilda sjukvårdsledningarna under coronapandemin. Gransk-
ningen visar att det framförallt var tjänstepersoner som satt i de lokala särskilda
sjukvårdsledningarna som deltog.

Av intervjuerna framkommer att det i regionen inte har genomförts några utbild-
ningar eller övningar för att hantera en pandemi eller någon annan samhällsstör-
ning med utdraget tidsförlopp.

Vår kommentar

Granskningen visar att varken regionstyrelsen eller hälso- och sjukvårdsnämnden
har beslutat om någon plan eller ambitionsnivå för övning och utbildning. Gransk-
ningen visar också att det fanns tjänstepersoner som under krisledningen av coro-
napandemin inte hade övats eller utbildats för sitt uppdrag. Positivt är att bered-
skapssamordnarna anordnande en utbildning i stabsmetodik i slutet av år 2020,
granskningen visar dock att flera av tjänstepersonerna som satt i den regionala sär-
skilda sjukvårdsledningen inte deltog i utbildningen.

4.5 Kommunikation är en del av arbetet med krisberedskap

Regionen ska enligt Socialstyrelsens föreskrifter ha en förmåga att kunna kommuni-
cera och informera vid en allvarlig händelse. Det ska finnas en planering för hur in-
formation ska komma ut till drabbade, allmänheten och företrädare för massmedia
(SOSFS 2013:22, 5 kap. 11 §).

Fullmäktige beslutade i november 2019 om en kommunikationspolicy. Policyn är
ett allmänt vägledande styrdokument som beskriver regionens gemensamma för-
hållningssätt för god kommunikation. I planen för extraordinära händelser, kris-
och katastrofplanen samt ett styrande dokument i regionens ledningssystem om
kontakter med media, finns avsnitt som handlar om kommunikation vid en kris.
Bland annat står det att kommunikationsstaben ansvarar för att stötta ”lokal och
regional katastrofledning” i intern och extern kommunikation.

Vid granskningens genomförande fanns inte någon aktuell generell krisinformat-
ionsplan. Kommunikationsdirektören uppger i intervju att en krisinformationsplan
ska upprättas när kris- och katastrofplanen är reviderad. Kommunikationsdirektö-
ren poängterar dock att kriskommunikation till stor del planeras och styrs utifrån
den specifika händelsen och menar att det finns stöd för hur intern och extern
kommunikation ska hanteras i särskild sjukvårdsledning. Regionen har också funkt-
ionen kommunikatör i beredskap (KiB) för att säkerställa att kommunikation kom-
mer in tidigt i krisen. Kommunikationsdirektören uppger att det finns rutiner och
checklistor för hur KiB ska arbeta med intern och extern kommunikation.

4.6 Styrelsens och nämndens uppföljning och kontroll

En del av arbetet med krisberedskap handlar om att ta tillvara de erfarenheter som
finns efter en kris. Socialstyrelsen ställer krav på regionen att systematiskt följa upp
och utvärdera den katastrofmedicinska beredskapen (SOSFS 2013:22, 7 kap. 1 §).
Utifrån fullmäktiges reglemente för regionstyrelsen och hälso- och sjukvårdsnämn-
den har de också ett ansvar att inom sina respektive områden säkerställa att verk-
samheten bedrivs i enlighet med lagar samt de mål och riktlinjer som fullmäktige
beslutat om.

Enskilda övningar och insatser följdes upp

Beredskapssamordnarna uppger att de följer upp och utvärderar övningar, insatser
och när de särskilda sjukvårdsledningarna har varit aktiverade. De förklarar också
att de årligen får rapporter från beredskapsplanerarna om vilka aktiviteter som de
lokala säkerhets- och katastrofkommittéerna genomfört.

Ett exempel på uppföljning av en specifik insats, är att beredskapssamordnarna i
maj 2020 anlitade en extern konsult för att utvärdera stabsarbetet i de särskilda
sjukvårdsledningarna under pandemins första våg.

Resultatet från utvärderingen

presenterades i september 2020 till utskottet för central katastrofledning samt till
regionstyrelsen.

Regionen rapporterar årligen till MSB och Socialstyrelsen

MSB har beslutat om föreskrifter till LEH som reglerar regionens rapportering till
MSB och till Socialstyrelsen (MSBFS 2015:4). Kraven på rapportering innebär bland

Kristiansson, Tomas. Ledningsutvecklarna AB. Utvärdering av Region Västerbottens hante-

ring av covid-19 ur ett ledningsperspektiv. Utvärderingsrapport, 2020-06-10.

annat att regionen senast i oktober under det första kalenderåret efter ordinarie
val ska ställa samman och rapportera resultatet av sitt arbete med risk- och sårbar-
hetsanalys. Därefter ska regionen regelbundet en gång per år rapportera sin gene-
rella krisberedskap utifrån ett antal indikatorer som MSB beslutat om.

Vi har tagit del av de handlingar som beredskapssamordnarna har upprättat och
rapporterat för regionens räkning till MSB för år 2019 och 2020. Granskning av
handlingarna visar att regionen rapporterar enligt MSB:s föreskrifter. I mars 2020
fick utskottet för central katastrofledning information om den rapportering som
regionen gjorde till MSB och Socialstyrelsen år 2019. Protokollgranskningen visar
att varken regionstyrelsen, hälso- och sjukvårdsnämnden, regiondirektörens eller
hälso- och sjukvårdsdirektörens ledningsgrupper fått motsvarande information.

Ingen systematisk utvärdering och kontroll av arbetet med krisberedskap

Uppföljningen och utvärderingen av arbetet med krisberedskap består i huvudsak
av beredskapssamordnarnas och beredskapsplanerarnas uppföljning av enskilda
utbildningar, övningar och insatser. Exempelvis den externa utvärderingen av stab-
sarbetet i särskild sjukvårdsledning under våren 2020. Protokollgranskning visar att
förutom uppföljningen av enskilda insatser, har varken regionstyrelsen eller hälso-
och sjukvårdsnämnden genomfört någon systematisk utvärdering eller uppföljning
av regionens system för arbetet med krisberedskap. Styrelsen och nämnden har
heller inte följt upp eller utvärderat den katastrofmedicinska beredskapen.

Förvisso beslutade regionstyrelsen i sin internkontrollplan för år 2020 om en kon-
troll av att avbrottsplaner och reservrutiner för IT, telefoni, elförsörjning, vattenle-
verans och värmebölja, fanns och var kända för verksamheterna. Vi kan dock inte
se att styrelsen och nämnden har genomfört ytterligare systematiska kontroller för
att säkerställa att verksamheterna följer de lagar, regler och rutiner som finns för
arbetet med krisberedskap. Detta bekräftas av intervjuer med tjänstepersoner från
regionstyrelsens förvaltning.

Vår kommentar

Vi konstaterar att beredskapssamordnarna och beredskapsplanerarna genomför
uppföljning och utvärdering efter enskilda övningar och händelser. Däremot har
regionstyrelsen inte följt upp, utvärderat eller kontrollerat det regionövergripande
arbetet med krisberedskap. Hälso- och sjukvårdsnämnden har heller inte systema-
tiskt följt upp, utvärderat eller kontrollerat den katastrofmedicinska beredskapen.

Krisledningen under coronapandemin

5.1 Pandemins utveckling i Region Västerbotten

Särskild sjukvårdsledning aktiverades för att leda krisen

I slutet av år 2019 kom information om det dittills okända viruset SARS-CoV-2, eller
i dagligt tal ”coronaviruset”. I januari 2020 konstaterades de första fallen av smitta i
Sverige. Vid ett extrainsatt sammanträde den 1 februari 2020 klassade Sveriges re-
gering infektion med coronavirus som en samhällsfarlig sjukdom.

Inom Region Västerbotten handlade krishanteringen initialt om vilka konsekvenser
smittan skulle få i tillgången till skyddsutrustning. Den 9 mars 2020 konstaterades
de första bekräftade sjukdomsfallen i Västerbottens län. Regionens tjänsteman i
beredskap (TiB) beslutade den 16 mars 2020 att höja beredskapsläget för region-
ens sjukhus och aktiverade den regionala särskilda sjukvårdsledningen för att leda
krisen på regional nivå. I slutet av mars 2020 aktiverade TiB de lokala särskilda sjuk-
vårdsledningarna i Skellefteå och Lycksele. Den lokala ledningen för Umeå aktivera-
des inte.

Den 17 mars 2020 sammanträdde utskottet för central katastrofledning. Ordföran-
den för utskottet uppger i intervju att ledamöterna diskuterade om krislednings-
nämnden skulle aktiveras. Ordföranden berättar att utskottet ansåg att hante-
ringen av pandemin kunde ledas av de särskilda sjukvårdsledningarna och att det
inte var nödvändigt att aktivera krisledningsnämnden.

Läget stabiliserades i slutet av våren 2020

Under våren 2020 stabiliserades smittläget i Västerbottens län. I början av juni
2020 beslutade regiondirektören att avaktivera den regionala särskilda sjukvårds-
ledningen. Smittläget i länet var fortsatt stabilt under sommarmånaderna och bör-
jan av hösten. Arbetet i regionen var under denna period inriktat på provtagning
och smittspårning.

Tjänstepersoner som ingick i de särskilda sjukvårdsledningarna berättar i intervjuer
att arbetet under sommaren och början av hösten 2020, då de särskilda sjukvårds-
ledningarna inte var samlade, samordnades och leddes av cheferna i den ordinarie
linjeorganisationen. Exempelvis berättar kommunikationsdirektören att de löpande
stämde av kommunikationsbehovet med framförallt smittskydd. Inom hälso- och
sjukvårdsförvaltningen utvecklade medarbetare särskilda ”dashboards”, som dagli-
gen gav en översiktlig sammanställning av antalet smittade, beläggning på sjukhu-
sen, tillgänglighet på IVA, utrustning och så vidare. Sammanställningarna komplet-
terades med information från kommunerna om situationer på äldreboenden.
Hälso- och sjukvårdsdirektören uppger att de översiktliga sammanställningarna gav
en samlad bild av utvecklingen i verksamheterna.

Särskild sjukvårdsledning aktiverades åter i november 2020

I slutet av oktober 2020 ökade smittspridningen i länet. Den 12 november beslu-
tade TiB att regionens sjukhus behövde försättas i stabsläge och aktiverade därmed
regional särskild sjukvårdsledning samt lokal ledning för Umeå, Lycksele och Skell-
efteå. Den 24 november 2020 gick regional särskild sjukvårdsledning samt den lo-
kala särskilda sjukvårdsledningen i Umeå och Skellefteå upp i förstärkningsläge.

5.2 Regional särskild sjukvårdsledning mars till juni 2020

Arbetet för regionens regionala och lokala särskilda sjukvårdsledningar finns beskri-
vet i regionstyrelsens kris- och katastrofplan. Funktionen särskild sjukvårdsledning
regleras i Socialstyrelsens föreskrift om katastrofmedicinsk beredskap. Enligt före-
skriften ska den särskilda sjukvårdsledningen ha befogenhet och förmåga att:

•

Samordna verksamheter

•

Prioritera insatser

•

Leda personal

•

Omdisponera resurser

•

Mobilisera resurser som inte finns omedelbart tillgängliga

•

Förflytta patienter och evakuera vårdenheter

•

Samverka med andra aktörer på lokal, regional och nationell nivå

Regiondirektören var sjukvårdsledare

Den särskilda sjukvårdsledningen ska vara bemannad med en sjukvårdsledare som
ska leda sjukvårdsinsatsen administrativt. Under våren 2020 var regiondirektören
sjukvårdsledare i den regionala särskilda sjukvårdsledningen och hälso- och sjuk-
vårdsdirektören var dennes ersättare. I de lokala särskilda sjukvårdsledningarna var
områdeschefer från närsjukvårdsområdena Skellefteå respektive Södra Lappland
sjukvårdsledare.

Hälso- och sjukvårdsdirektören tillsatte en särskild stab

Flera tjänstepersoner som vi har intervjuat från hälso- och sjukvårdsförvaltningen
upplevde att det var en brist att den regionala särskilda sjukvårdsledningen under
våren 2020 utgick från regionstyrelsens förvaltning. För att kompensera för denna
brist bildade hälso- och sjukvårdsdirektören i slutet av mars 2020 en särskild stab
för att leda insatser i hälso- och sjukvården. Staben hade funktionen som insatsled-
ning och bestod av områdescheferna, hälso- och sjukvårdsförvaltningens stabschef,
funktioner för HR och kommunikation med flera.

Intervjupersoner inom regionstyrelsens förvaltning berättar att hälso- och sjuk-
vårdsdirektörens insatsledning av vissa upplevdes vara en ”stab i staben” i förhål-
lande till den regionala särskilda sjukvårdsledningen. De menar att insatsledningens
roll och uppdrag blev otydligt. Den externa utvärderingen

av den särskilda sjuk-

vårdsledningen under våren 2020 visar att hälso- och sjukvårdsdirektörens insats-
ledning i huvudsak hanterade lokala frågor kopplade till Norrlands universitetssjuk-
hus. En slutsats i utvärderingen var att det hade varit bättre om den lokala sjuk-
vårdsledningen i Umeå hade aktiverats.

Hälso- och sjukvårdsdirektören uppger att anledningen till att den lokala ledningen
i Umeå inte aktiverades var att många frågor våren 2020 var kopplade både till
Norrlands universitetssjukhus och hälso- och sjukvården i stort. Hälso- och sjuk-
vårdsdirektören menar att upplägget med en egen stab inte var optimalt, men att
det var en förutsättning våren 2020 för att hantera krisen och leda hälso- och sjuk-
vården.

Kristiansson, Tomas. Ledningsutvecklarna AB. Utvärdering av Region Västerbottens hante-

ring av covid-19 ur ett ledningsperspektiv. Utvärderingsrapport, 2020-06-10.

Nödvändiga funktioner fanns i den särskilda sjukvårdsledningen

Under våren var den regionala särskilda sjukvårdsledningen bemannad med en me-
dicinskt ansvarig samt de funktioner som framgår av kris- och katastrofplanen: per-
sonal, dokumentation, insatsledning, logistik och utrustning, samverkan, analys, in-
formation och informationsinhämtning samt experter. Funktionen medicinskt an-
svarig är ett krav enligt Socialstyrelsens föreskrifter.

De särskilda sjukvårdsledningarna har letts av en stabschef. Direktören för led-
ningsstaben var stabschef i den regionala särskilda sjukvårdsledningen. Även en
strateg inom hälso- och sjukvårdsförvaltningen har fungerat som stabschef. Övriga
som ingick i den regionala särskilda sjukvårdsledningen var bland annat chefslä-
kare, smittskyddsläkare, chef för vårdhygien, servicedirektör, kommunikationsdi-
rektör och HR-direktör.

Särskilda sjukvårdsledningen arbetade utifrån stabsmetodik

Både den regionala och de lokala särskilda sjukvårdsledningarna arbetade under
våren utifrån en särskild stabsmetodik. Det berättar intervjupersoner från sjuk-
vårdsledningarna. Stabsmetodiken innebär ett likformigt arbetssätt med en stab
sammansatt utifrån en särskild roll- och funktionsindelning. Sjukvårdsledaren har
rollen som beslutsfattare och stabens uppgift är att avlasta sjukvårdsledaren ge-
nom att följa händelseutvecklingen, ta fram beslutsunderlag och omsätta beslut i
arbetsuppgifter.

Beredskapssamordnarna berättar i intervju att stabsmetodiken är ett vedertaget
arbetssätt för särskilda sjukvårdsledningar. Det framgår dock inte av regionens styr-
dokument att den särskilda sjukvårdsledningen ska arbeta utifrån en särskild meto-
dik. Däremot finns det beskrivet i åtgärdskort för de särskilda sjukvårdsledningarna.
Stabschefen för regional särskild sjukvårdsledning berättar att stabsmetodiken är
ett speciellt sätt att arbeta, som bygger på i förhand fastställda rutiner för bland
annat stabsgenomgångar och dokumentation. Stabschefen menar att arbetssättet
kräver att de som sitter i den särskilda sjukvårdsledningen är utbildade i stabsme-
todiken.

I intervjuer med tjänstepersoner i sjukvårdsledningen har det framkommit att vissa
tjänstepersoner som ingick i den regionala särskilda sjukvårdsledningen inte var ut-
bildade för uppgiften. I den externa utvärderingen framkommer att oklarheter och
brister i arbetet som uppstod i den regionala särskilda sjukvårdsledningen, exem-
pelvis initiala svårigheter att skapa en lägesbild, tyder på en bristande kunskap om
arbetssättet i särskild sjukvårdsledning.

Vår kommentar

Granskningen visar att den regionala särskilda sjukvårdsledningen under våren
2020 var bemannad i enlighet med Socialstyrelsens föreskrift om katastrofmedi-
cinsk beredskap. Utifrån en förteckning av de tjänstepersoner som bemannat den
regionala särskilda sjukvårdsledningen, bedömer vi att krisledningen hade de befo-
genheter och förmågor som Socialstyrelsen kräver.

Samtidigt bedömer vi att brister i regionstyrelsens och hälso- och sjukvårdsnämn-
dens planering inför en kris sannolikt bidrog till att hälso- och sjukvårdsdirektören
ansåg det nödvändigt att bilda en särskild insatsledning för styrningen av hälso- och
sjukvården. Bland annat var styrdokumenten som skulle reglera arbetet inaktuella,
det framgick heller inte vilket ansvar och roll som hälso- och sjukvårdsdirektören

MSB 2013. Landstingens ledningsförmåga vid allvarlig händelse.

hade i krisledningen. Vidare visar granskningen att vissa tjänstepersoner i den reg-
ionala särskilda sjukvårdsledningen inte var utbildade i stabsmetodik.

5.2 Regional särskild sjukvårdsledning från november 2020

Flera intervjupersoner som ingått i den regionala särskilda sjukvårdsledningen be-
rättar att krisorganisationen under hösten 2020 anpassades utifrån erfarenheter
från vårens krisledningsarbete. Beredskapssamordnarna menar att organisationen
också tagit till sig av de slutsatser som den externa utvärderingen av vårens arbete
visade. Hälso- och sjukvårdsdirektören berättar att hon tillsammans med bland an-
nat regiondirektör, beredskapssamordnare, chefsläkare och smittskydd under hös-
ten 2020 inför aktiveringen av den särskilda sjukvårdsledningen diskuterade hur
ledningsstrukturen skulle kunna utvecklas.

Vid denna gransknings avslut i början av februari 2021 var de särskilda sjukvårds-
ledningarna fortfarande aktiva. Av intervjuer i november och december 2020 med
hälso- och sjukvårdsdirektören och beredskapssamordnare, framgår skillnader i de
särskilda sjukvårdsledningarna som aktiverades under hösten 2020 i jämförelse
med de som var aktiva under våren 2020:

•

Särskild sjukvårdsledning på lokal nivå i Umeå aktiverades under hösten
2020. Alla lokala frågor som rör Norrlands universitetssjukhus ska hanteras
i den lokala sjukvårdsledningen. Regionövergripande frågor ska hanteras i
den regionala särskilda sjukvårdsledningen.

•

Hälso- och sjukvårdsdirektören ersatte under hösten 2020 regiondirektö-
ren som sjukvårdsledare i den regionala särskilda sjukvårdsledningen. Reg-
iondirektören blev hälso- och sjukvårdsdirektörens ersättare. Områdesche-
ferna inom hälso- och sjukvårdsförvaltningen var under hösten 2020 sjuk-
vårdsledare för de lokala ledningarna.

•

Från hösten 2020 ingick färre funktioner i den regionala särskilda sjuk-
vårdsledningen. Funktionerna som deltar ska anpassas utifrån aktuella lä-
gen.

I november 2020 anlitade beredskapssamordnarna den externa konsult som utvär-
derade arbetet under våren för att utbilda i stabsmetodik. Utbildningen erbjöds
samtliga tjänstepersoner i de särskilda sjukvårdsledningarna, granskningen visar att
det framförallt var tjänstepersoner i de lokala särskilda sjukvårdsledningarna som
deltog.

Vår kommentar

Under hösten 2020 anpassades krisledningen utifrån vårens erfarenheter. Anpass-
ningen innebar att hälso- och sjukvårdsdirektören och hälso- och sjukvårdsförvalt-
ningen fick ett tydligare ansvar för krisledningen.

5.3 Beslut i regional särskild sjukvårdsledning

Beslutsmandatet var otydligt i den regionala särskilda sjukvårdsledningen

Funktionsindelningen för den särskilda sjukvårdsledningen innebär att det är sjuk-
vårdsledaren som administrativt leder arbetet och fattar besluten. Under våren
2020 loggades 27 beslut i den regionala särskilda sjukvårdsledningen. Loggarna be-
skriver uppkomna situationer och behov, vilka åtgärder som vidtagits innan beslut

samt rekommendation till beslut. Loggarna är undertecknade av beslutsfattaren
och diarieförda (RS 1292-2020).

Av beslutsloggarna framgår att regiondirektören under våren 2020 tog 14 av beslu-
ten och hälso- och sjukvårdsdirektören tog övriga 13 beslut. Vi har granskat de 27
beslutsloggarna. Nedan framgår våra iakttagelser:

•

Det framgår inte av loggarna om det är ett beslut i kommunallagens me-
ning eller om det är åtgärder av verkställande eller förberedande karaktär.
Kännetecknande för beslut i kommunallagens mening är att det finns alter-
nativa lösningar och att beslutsfattaren måste göra vissa överväganden el-
ler bedömningar.

•

Regiondirektören och hälso- och sjukvårdsdirektören har tagit beslut som
sannolikt är beslut i kommunallagens mening, där styrelsen eller nämnden
delegerat beslutsrätten till regiondirektören eller hälso- och sjukvårdsdi-
rektören. Det finns dock en risk att regiondirektören och hälso- och sjuk-
vårdsdirektören har tagit vissa beslut, där styrelsen eller nämnden inte de-
legerat beslutsrätten.

•

Det finns beslut som sannolikt inte är beslut i kommunallagens mening,
men där det finns en risk att besluten inte har fattats av ansvarig chef. Ex-
empelvis kan regiondirektören inte vidta åtgärder som rör verksamheter
inom hälso- och sjukvårdsförvaltningen. Det ligger inom hälso- och sjuk-
vårdsdirektörens uppdrag.

Vi har inte granskat beslut som sjukvårdsledaren har fattat under hösten 2020 i
den regionala särskilda sjukvårdsledningen. Av intervjuer med tjänstepersoner i
den särskilda sjukvårdsledningen framgår dock att inga förändringar har skett un-
der hösten i rutinerna kring beslutsfattandet.

Beslut fattade i sjukvårdsledningen har inte anmälts till styrelsen eller nämnden

Enligt kommunallagen ska beslut som styrelsen eller nämnden har delegerat anmä-
las till styrelsen eller nämnden. Granskningen av de 27 beslutsloggarna visade att
det fanns beslut som sannolikt var beslut i kommunallagens mening. Av regionsty-
relsens och hälso- och sjukvårdsnämndens protokoll framgår att inget av dessa be-
slut hade återanmälts till styrelsen eller nämnden.

Styrelsens och nämndens presidium uppger att de har fått muntlig information om
vissa av de beslut som regiondirektören och hälso- och sjukvårdsdirektören tog vå-
ren 2020 med anledning av pandemin.

Vissa beslut är inte dokumenterade

I intervjuer med bland annat servicedirektör, regiondirektör och regionstyrelsens
presidium har det framkommit att regionen under våren 2020 tillsammans med
Umeå, Skellefteå och Lycksele kommuner byggde upp ett länsgemensamt central-
lager av skyddsutrustning. Länsstyrelsen Västerbotten samordnade regionens och
kommunernas arbete. Informationen om centrallagret bekräftas av en handläggare
på länsstyrelsen.

I granskningen har vi eftersökt dokumentation kring beslutet att regionen skulle
samarbeta med kommunerna kring centrallagret. Vi har dock inte kunnat finna nå-
got dokumenterat beslut. Regiondirektören uppger att beslutet om att delta i sam-
arbetet var ett gemensamt beslut på tjänstenivå i den regionala särskilda

sjukvårdsledningen. Beslutet återfinns dock inte i de beslutsloggar som vi har tagit
del av. En handläggare på länsstyrelsen uppger att länsrådet tillsammans med reg-
iondirektör och kommundirektörer från de tre kommunerna beslutade om samar-
betet, vilket också bekräftas av servicedirektören i regionen.

Utöver samarbetet med kommunerna kring skyddsutrustning har regionen sam-
ordnat inköp av läkemedel med andra regioner. Regionerna Stockholm, Västra Göt-
aland och Östergötland fick i april 2020 från övriga regioner i uppdrag att köpa in
läkemedel som bedömdes som de mest centrala och kritiska. Av ett informations-
brev som vi tagit del av, framgår att regiondirektörerna i alla regioner fattat beslu-
ten att ingå i samarbetet. Vi har inte kunnat finna detta beslut.

Vår kommentar

Granskningen visar på oklarheter i de beslut som har fattats inom den regionala
särskilda sjukvårdsledningen. Vi bedömer att det finns en risk att flera beslut är be-
slut i kommunallagens mening. En brist är att inget av dessa beslut återanmäldes
till regionstyrelsen eller hälso- och sjukvårdsnämnden. Vi konstaterar också att be-
slut kopplade till försörjningen av sjukvårdsmateriel och läkemedel inte fanns do-
kumenterade i regionens diarium eller är återanmälda till styrelsen eller nämnden.

Vi bedömer också att regiondirektören och hälso- och sjukvårdsdirektören kan
sakna befogenheter för vissa beslut som de har tagit i den regionala särskilda sjuk-
vårdsledningen. Visserligen innebär funktionsindelningen i den särskilda sjukvårds-
ledningen att en tjänsteperson innehar rollen som sjukvårdsledare och fattar alla
beslut. Styrelsen och nämnden behöver dock säkerställa i planeringen inför en kris
att sjukvårdsledaren har de befogenheter som krävs för att kunna fatta besluten.
Funktionen ger inte med automatik tjänstepersonen rätt att fatta beslut.

5.4 Styrelsens och nämndens agerande under pandemin

Styrelsen och nämnden har fått information om händelseutvecklingen

En granskning av regionstyrelsens protokoll visar att styrelsen har fått information
om pandemin vid samtliga sammanträden från mars till och med december 2020.
Informationen har dels handlat om virusets spridning och nulägesbilder av antal
smittade och inlagda, dels om hanteringen av pandemin i regionen. Regiondirektö-
ren har även informerat om arbetet inom hälso- och sjukvårdsförvaltningen samt
regionala utvecklingsförvaltningen. Styrelsens presidium berättar att de upplever
att tjänstepersonerna har hållit de förtroendevalda tillräckligt informerade.

Även hälso- och sjukvårdsnämndens protokoll visar att hälso- och sjukvårdsdirektö-
ren har informerat om pandemiläget vid varje sammanträde från mars till och med
december 2020. I februari 2020 informerade hälso- och sjukvårdsdirektören nämn-
den om brister i materialförsörjningen på grund av coronaviruset. Ordförande och
vice ordförande i hälso- och sjukvårdsnämnden uppger i intervju att de har fått den
information som de har efterfrågat och att de varit trygga med informationen.

Utskottet för central katastrofledning har haft två sammanträden

Utskottet för central katastrofledning har sammanträtt i mars och september 2020.
Av protokollen framgår att utskottet har fått information om pandemin, men även
om det löpande arbetet med krisberedskap och civilt försvar. Förutom utskottets
ledamöter, har regiondirektör, direktör för ledningsstaben samt beredskapssam-
ordnare och chefsläkare med medicinskt ansvar för beredskapsarbetet deltagit vid
sammanträdena.

Styrelsen har tagit femton beslut med anledning av pandemin

Vi har granskat de beslut som regionstyrelsen har tagit under år 2020 med anled-
ning av pandemin. Protokollgranskningen visar att styrelsen fattat sju beslut samt
åtta beslut med förslag till beslut av fullmäktige. I tabellerna redovisas besluten:

Regionstyrelsens beslut
Datum

Ärende

Beslut

2020-04-07

RS 1588-2019

Regionen upprättar en begränsad delårsrapport per
april med anledning av hög belastning på verksamhet-
erna. Krav på underlag från nämnder och styrelser be-
gränsas till viktiga händelser och redovisning och analys
av ekonomiskt resultat.

2020-05-12

RS 608-2020

Tre resursförstärkningar för uppdraget att säkra varu-
försörjningen för de kritiska produkterna kopplat till
Covid-19 samt för att möta framtida krav från MSB
inom området varuförsörjning. Resursförstärkningen är
permanent.

2020-12-08

RS 1709-2020

Gåva i form av presentkort på 400 kr till medarbetarna.
Finansieringen av merkostnaden görs inom ramen för
de erhållna statsbidragen för merkostnader för covid-
19.

2020-12-08

RS 1724-2020

Tillfälligt sänka egenavgiften för eget resande med
egen bil som en åtgärd att minska smittspridningen.

2020-12-08

RS 1888-2020

Ersättning till hälsocentralerna med 100 kronor från
beställaren, för vaccination utförd av kommunens per-
sonal.

2020-12-08

RS 513-2020

Patientavgiften för sent avbokade fysiska besök slopas.
Beslutet träder i kraft omedelbart och gäller till och
med fullmäktige fattat beslut i ärendet.

2020-12-08

RS 1876-2020

Överlämna ärendet till förvaltningen för beredning.

Regionstyrelsens beslut med förslag till beslut av regionfullmäktige
Datum

Ärende

Beslut

2020-04-07

RS 513-2020

Patientavgiften för sent avbokat besök slopas. Beslutet
gäller under tre månader från fullmäktiges beslut och
avser fysiska besök.

2020-04-07

RS 542-2020

Ledamöter och tjänstgörande ersättare i fullmäktige får
delta på fullmäktigesammanträden på distans i begrän-
sat antal.

2020-04-07

RS 518-2020

Regionfullmäktige uppdrar till regionstyrelsen att fatta
behövliga beslut föranledda av coronapandemin som
är av så brådskande karaktär att de inte kan invänta
fullmäktiges nästa sammanträde.

2020-04-07

RS 476-2020

Finanspolicyn fastställs.

2020-06-01

RS 542-2020

Deltagande på distans för ledamöter och tjänstgörande
ersättare i nämnder, styrelser och fullmäktige medges
till och med 31 december 2020.

2020-09-29

RS 373-2020

Motionen Stärkt beredskap mot pandemin anses be-
svarad.

2020-10-27

RS 542-2020

Deltagande på distans för ledamöter och tjänstgörande
ersättare i nämnder, styrelser och fullmäktige medges
till och med 30 april 2021.

2020-10-27

RS 611-2020

Motionen Uppmuntra arbete hemifrån under coro-
napandemin anses besvarad.

Protokollgranskningen visar att ordförande har återanmält åtta ordförandebeslut
som har direkt koppling till coronapandemin. Bland annat att utse tillförordnad
smittskyddsläkare (RS 422-2020) och beslut att inte erbjuda feriearbete inom reg-
ionen under sommaren 2020 (RS 653-2020). Regiondirektören har återanmält fyra
beslut, bland annat hantering av smittspridning bland personal (RS 1675-2020).

Nämnden har tagit två beslut med anledning av pandemin

Genomgången av hälso- och sjukvårdsnämndens protokoll under år 2020, visar att
nämnden fattat två beslut med anledning av pandemin. Båda besluten handlade
om covid-planer för länets sjukhus och verksamheter. I båda fallen hade ordfö-
rande inför nämndens sammanträden fattat ordförandebeslut om planerna.

Hälso- och sjukvårdsnämndens beslut
Datum

Ärende

Beslut

2020-04-23

HSN 466-2020 Covidplaner för Norrlands universitetssjukhus, Skellef-

teå och Lycksele lasarett. Covidplanerna gäller fram till
och med den 30 september 2020.

Hälso- och sjukvårdsdirektören ges i uppdrag att till-
sammans med berörda verksamheter vidta åtgärder
(inklusive lokala omfallsplaner) som anses nödvändiga.
Hälso- och sjukvårdsdirektören ska vid kommande
sammanträden redovisa de beslut som fattats.

2020-12-09

HSN 1175-
2020

Covidplaner för verksamheten fastställs. Beslutet gäller
fram till och med nämndens sammanträde i juni 2021
då ärendet tas upp för nytt beslut.

Hälso- och sjukvårdsdirektören ges i uppdrag att till-
sammans med berörda verksamheter vidta åtgärder
(inklusive lokala omfallsplaner) som anses nödvändiga.
Hälso- och sjukvårdsdirektören ska vid nämndens sam-
manträden under våren 2021 informera om de beslut
som fattats.

Av protokollen framgår att planerna handlar om omfördelning av personal och lo-
kaler för att göra det möjligt att hantera den pågående krisen. Bland annat hur
verksamheten ska arbeta och eventuellt ställa om för att kunna vårda covid-smit-
tade patienter.

Protokollgranskningen av nämndens protokoll visar två återanmälda delegations-
beslut som berör pandemin från hälso- och sjukvårdsdirektören. Den 25 mars 2020
anmälde tillförordnad hälso- och sjukvårdsdirektör ett beslut angående avstäng-
ning av personal med anledning av pandemin (HSN 31:8-2020). Den 20 maj 2020
anmälde hälso- och sjukvårdsdirektören ett beslut om ersättning för tillfällig om-
stationering med anledning av pandemin (HSN 31:18-2020). Ordförande hade fat-
tat två ordförandebeslut med anledning av pandemin. Båda besluten rörde covid-
planerna.

Vår kommentar

Granskningen visar att regionstyrelsen och hälso- och sjukvårdsnämnden under år
2020 fick information om pandemin vid sina sammanträden. Presidierna uppger att
de är nöjda med den information som de har fått. Vi kan konstatera att styrelsen
har fattat ett antal beslut med anledning av pandemin. Styrelsen har också lämnat
förslag till fullmäktige om olika åtgärder för att hantera konsekvenserna av

pandemin. Hälso- och sjukvårdsnämnden tog få beslut under år 2020 med anled-
ning av pandemin.

En iakttagelse är att styrelsen inte har lämnat förslag till fullmäktige om beslut om
strategiska överväganden. Exempelvis acceptans för nämnder och styrelser i rå-
dande situation att delvis anta andra prioriteringar än vad som anges i budget och
regionplan, eller uppdra åt styrelsen att återkomma med analys av situationen och
förslag på möjliga åtgärder för ekonomi och verksamhet i balans. En annan iaktta-
gelse är att varken styrelsen eller nämnden beslutade om reviderade verksamhets-
planer och mål för år 2020 med anledning av pandemin.

5.5 Extern och intern kommunikation

Vid en allvarlig händelse ska regionen, enligt Socialstyrelsens föreskrifter, infor-
mera drabbade, allmänheten och företrädare för massmedia. Informationsinsat-
serna ska samordnas dels i den egna organisationen, dels vid behov med myndig-
heter och organisationer på lokal, regional och nationell nivå.

Kommunikationsdirektören uppger att vid en kris ska en kommunikationsplan upp-
rättas för den specifika händelsen. Under våren 2020 togs en övergripande kom-
munikationsplan fram för intern och extern kommunikation under pandemin. På
grund av att pandemin har haft ett utdraget tidsförlopp, reviderades kommunikat-
ionsplanen löpande utifrån förutsättningar och läge. Kommunikationsplanen har
också konkretiserats i och kompletterats med så kallade ”sammandrag” för att för-
djupa och tydliggöra aktuellt läge och aktuella aktiviteter. Sammandragen har ut-
gått från nuläge, mål, behov, vidtagna och planerade åtgärder. Medarbetare inom
kommunikationsstaben tog fram ett sammandrag inför varje stabsgenomgång i
den regionala särskilda sjukvårdsledningen. Kommunikationsdirektören, som suttit
med i den regionala särskilda sjukvårdsledningen, berättar att sammandragen var
hjälpmedel för kommunikationsstaben i arbetet med kriskommunikation.

Kommunikationsstaben har haft löpande externa kommunikationsinsatser

Regionens första externa kommunikation kopplat till pandemin var en notis på Fa-
cebook den 31 januari 2020. Exempel på andra externa kommunikationsinsatser
som regionen har genomfört under år 2020 är regelbundna presskonferenser,
pressmeddelanden, inlägg på sociala medier, veckovisa filmade lägesrapporter
samt filmer som riktade sig till olika målgrupper. En analys från företaget Retriver
som kommunikationsdirektören beställt, har som slutsats att regionens externa
kommunikation från mars till och med juli 2020 var konsekvent och sammanhållen.

Den interna kommunikationen har rört rutiner för hantering av pandemin

Vår granskning av dokumentation från kommunikationsstaben och den regionala
särskilda sjukvårdsledningen visar att den interna kommunikationen bland annat
handlat om information om rutiner, skyddsutrustning, ökad provtagning och rese-
restriktioner. Vi kan också se exempel på insatser som rör kommunikations- och
förankringsaktiviteter gentemot kommun och myndigheter.

Vår kommentar

Inom ramen för särskild sjukvårdsledning har kommunikationsstaben genomfört
både externa och interna kommunikationsinsatser i samband med pandemin. Det
finns ingenting i granskningen som tyder på att kommunikationsinsatserna inte levt
upp till Socialstyrelsens föreskrifter eller regionens egna styrdokument.

Försörjning av läkemedel och sjukvårdsma-
teriel

6.1 Försörjningsberedskapen är vårdgivarens ansvar

I Sverige finns ingen omfattande statlig lagerhållning av läkemedel och sjukvårds-
materiel. Det finns heller ingen nationell myndighet som ansvarar för att planera
hur Sveriges försörjning ska fungera i kris, höjd beredskap och krig. Den statliga be-
redskap som fanns tidigare har till stora delar avvecklats.

Några statliga myndigheter har dock kvar begränsade beredskapslager. Folkhälso-
myndigheten har en viss beredskapslagring av smittskyddsläkemedel för influensa-
pandemier och vissa andra smittsamma sjukdomar. Socialstyrelsen ansvarar för det
som finns kvar av de beredskapslager som byggdes upp under kalla kriget. Sedan
slutet av 1990-talet har dock dessa lager successivt avvecklats. Sedan år 2009 har
Socialstyrelsen även i uppdrag att upphandla försörjning av vissa vacciner och anti-
doter.

De är vårdgivarnas ansvar att se till att försörjningen av läkemedel och sjukvårds-
materiel fungerar även vid en kris. Enligt hälso- och sjukvårdslagen ska regionerna
planera sin hälso- och sjukvård så att en katastrofmedicinsk beredskap upprätt-
hålls. Det betyder bland annat att det ska finnas en planering för hur försörjning av
medicinteknisk utrustning, förbrukningsmateriel och läkemedel ska fungera vid en
allvarlig händelse.

I Region Västerbotten är det hälso- och sjukvårdsnämnden som har ansvar för den
vård som regionen utövar i enlighet med hälso- och sjukvårdslagen. Regionstyrel-
sen har det övergripande ansvaret för att samordna regionens krisberedskap och
är ansvarig för regionens uppgifter enligt lagen (2006:544) om kommuners och
regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd bered-
skap.

Regionen är beroende av kontinuerliga leveranser

Tidigare hade det statliga apoteksmonopolet en central roll i att upprätta en funge-
rande försörjningsberedskap för läkemedel. Omregleringen av apoteksmarknaden
innebar att det inte längre fanns en utpekad aktör med beredskapsuppgifter på lä-
kemedelsområdet.

Istället har varje region en möjlighet att välja att hantera läke-

medelsförsörjningen i egen regi, eller att upphandla tjänsten av en extern aktör.

Företrädare från Läkemedelscentrum uppger i intervju att Region Västerbotten till-
sammans med övriga tre norrländska regionerna har ett avtal med företaget
ApoEx. Företaget levererar läkemedel till regiones tre sjukhus, hälsocentraler, sjuk-
stugor samt till folktandvården. Företaget har också i uppdrag att driva ett centralt
regionlager i Umeå, varifrån läkemedel levereras till beställande enhet. Vid länets

Ds 2017:66. Motståndskraft Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret

2021-2025; Leth, Eva. (red). Resursförstärkt läkemedelsförsörjning inför kris, höjd beredskap och krig,
Lunds universitet, 2019.

SOU 2020:23. Hälso- och sjukvård i det civila försvaret. Underlag till försvarspolitisk inriktning. Delbe-

tänkande av Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap.

SOSFS 2013:22. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om katastrofmedicinsk beredskap.

SOU 2020:23, s.255-256.

Leth, 2019, s. 50-51.

sjukhus finns lokala serviceförråd med ett anpassat sortiment av läkemedel. Inter-
vjupersoner vid Läkemedelscentrum påtalar dock att dessa lager och förråd inte är
tänkta att fungera som kris- eller beredskapslager.

På liknande sätt har Region Västerbotten att grossistavtal med företaget Mediq
Sverige AB kring försörjningen av förbrukningsmateriel, vissa medicintekniska pro-
dukter och andra sjukvårdsartiklar. Företaget ansvarar för lagerhållning och distri-
bution av dessa produkter. Medicintekniska produkter upphandlas också av reg-
ionen i egen regi.

Utifrån regionens risk- och sårbarhetsanalyser och av intervjuer med företrädare
från Läkemedelscentrum och regionens logistikfunktion framgår att sjukvården är
beroende av kontinuerliga leveranser av läkemedel och sjukvårdsmateriel för att
den dagliga verksamheten ska kunna fungera. De företag som regionen har avtal
med för försörjningen av läkemedel och sjukvårdsmateriel har en mycket begrän-
sad lagerhållning. Regionen ställer i dagsläget heller inga krav på dessa företag att
de ska upprätthålla några större beredskapslager.

Regionen har inte heller några

omfattande beredskapslager av läkemedel och sjukvårdsmateriel i egen regi.

Region Västerbottens försörjningsberedskap i detta avseende skiljer sig inte från
hur det ser ut i andra regioner. Bland annat konstaterade Socialstyrelsen i sin risk-
och sårbarhetsanalys från år 2016 att vård- och omsorgssektorn generellt var starkt
beroende av import av vissa läkemedel och medicinteknisk utrustning som tillver-
kas utanför Sverige. På grund av minskad lagerhållning var akutsjukhusen och
andra vårdinrättningar dessutom i behov av dagliga leveranser. Kritiskt känsliga de-
lar och beroenden fanns i hela läkemedelssystemet: hos läkemedelstillverkare, par-
tihandlare, slutförsäljare och användare. Denna beskrivning av sårbarheterna i den
svenska försörjningskedjan bekräftas också av en mängd olika utredningar från se-
nare år.

6.2 Avbrott i leveranser var en känd risk

Region Västerbottens risk- och sårbarhetsanalys (RSA) för perioden 2019 till 2022
identifierade risken för avbrott i leveranser av läkemedel, förbrukningsmaterial,
medicintekniska produkter samt blod och blodprodukter som en sårbarhet. Konse-
kvenserna av ett avbrott i leveranserna var enligt regionens RSA mycket allvarliga.
Enligt RSA:n var det hög sannolikhet att störningar skulle uppstå.

Även tidigare års risk- och sårbarhetsanalyser lyfte fram leveransstörningar som en
risk som kunde leda till allvarliga konsekvenser. Landstingets RSA från år 2015 kon-
staterade att ”[s]törningar i transporter kan ge brist på läkemedel, tvätt och mat-
produktion pga. att lagren vid sjukhusen är uppbyggda på leveranser flera gånger i
veckan”. Landstingets RSA från år 2011 angav att det inte fanns några ”stora lager
av medicinska produkter, tvätt och kläder vid våra sjukhus och hälsocentraler utan
landstinget är beroende av kontinuerliga leveranser ibland flera gånger per vecka”.

Regionens RSA från 2019 innehöll förslag på en åtgärd för att minska sårbarheten
för avbrott i leveranser. Åtgärden bestod av ett arbete med kontinuitetshantering
för robust försörjning, som enligt regionens RSA skulle påbörjas under hösten
2019. Någon ytterligare konkretisering av åtgärden eller information om vem som
ansvarade för detta arbete framgick inte av dokumentet.

Se: SOU 2020:23; Ds 2017:66; Leth, 2019; Riksrevisionen. Livsmedels- och läkemedelsförsörjning-

samhällets säkerhet och viktiga samhällsfunktioner. RIR 2018:6, 2018.

Tjänstepersoner från regionstyrelsens förvaltning förklarar i intervju att kontinui-
tetshantering handlar om att planera för hur verksamheten kan upprätthållas, även
när den utsätts för störningar. Till exempel om leveranser av viktiga varor och
tjänster inte kommer fram. Intervjupersonerna berättar att regionens beredskaps-
samordnare under hösten 2019 organiserade två seminarier med deltagare från en
rad olika verksamheter, bland annat inköp och service samt läkemedelscentrum.
Syftet med seminarierna var att identifiera åtgärder för att minska sårbarheter och
brister, genom att analysera flöden av läkemedel och sjukvårdsmateriel.

Vid granskningens genomförande fanns ännu ingen färdig rapport som beskrev
slutsatserna från dessa seminarier. Enligt beredskapssamordnarna påverkade pan-
demiutbrottet under våren 2020 arbetet med kontinuitetshantering. Intervjuperso-
nerna uppger att arbetet med att minska sårbarheten kommer att fortlöpa.

Risken för leveransstörningar ingick inte i krisplaneringen

Regionens planering för den katastrofmedicinska beredskapen ska enligt Socialsty-
relsens föreskrift utgå från den genomförda risk- och sårbarhetsanalysen. Region
Västerbottens planering för katastrofmedicinsk beredskap framgår av styrelsens
kris- och katastrofplan (VLL-1625-2016). Planen angav att ett mål för landstingets
krisberedskap var att ”utifrån risk- och sårbarhetsanalyser initiera åtgärder som
minskar risken för allvarliga händelser inom landstingets ansvarsområde.”

Störningar i leveranser av läkemedel eller sjukvårdsmateriel fanns dock inte med
bland de risker som den regionala kris- och katastrofplanen utgick ifrån. Kris- och
katastrofplanen innehöll heller ingen beskrivning av försörjningsberedskapen eller
vem som var ansvarig för att säkerställa en krisberedskap inom detta område. Pla-
nen beskrev snarare hur regionen skulle hantera en allvarlig, men avgränsad, hän-
delse och hur materiella resurser kunde mobiliseras till ett skadeområde. Exempel-
vis angav planen att materialklossar bestående av tält, värme, bårar och belysning
fanns placerade hos länets räddningstjänster samt att katastrofutrustade
ryggsäckar fanns utplacerade vid alla sjukhus, hälsocentraler och sjukstugor som
har sjukvårdsgrupper.

Inte heller regionens pandemiplan innehöll någon beskrivning av försörjningsbe-
redskapen eller vem som var ansvarig för att säkerställa en krisberedskap inom
detta område. Pandemiplanen innehöll dock skrivningar om att ökad lagerhållning
av antibiotika kunde behövas och att centrala inköp av skyddsutrustning och för-
brukningsmaterial kunde bli aktuellt och att dessa borde planeras i god tid innan en
förväntad epidemi. Planen angav också att Socialstyrelsen respektive Folkhälso-
myndigheten kunde kontaktas vid behov av extra sängar och respiratorer, respek-
tive antiviraler.

De tjänstepersoner vi intervjuat från Läkemedelscentrum och logistikfunktionen
menar att det inte fanns någon styrning från regionstyrelsen eller hälso- och sjuk-
vårdsnämnden om vilken ambitionsnivå som skulle gälla för försörjningsbered-
skapen av läkemedel och sjukvårdsmateriel. Enligt intervjupersonerna fanns det
därför ingen konkret planering för hur regionen skulle hantera omfattande och ut-
dragna störningar i leveranserna av läkemedel och sjukvårdsmateriel innan pande-
min bröt ut under början av år 2020. Flera intervjupersoner inom både regionsty-
relsens förvaltning och hälso- och sjukvårdsförvaltningen menar att regionens kris-
beredskap varit inriktad på att hantera allvarliga, men i tid avgränsade, händelser,
snarare än en allvarlig samhällsstörning med ett utdraget tidsförlopp.

6.3 Pandemin medförde allvarliga leveransstörningar

Under början av år 2020 uppstod på kort tid en stor global efterfrågan på vissa lä-
kemedel och viss sjukvårdsmateriel. Särskilt tillgången på personlig skyddsutrust-
ning påverkades. I februari 2020 var efterfrågan upp till 100 gånger större än nor-
malt och priserna upp till 20 gånger högre.

Försörjningen av skyddsutrustning och annan förbrukningsmateriel utsattes för
stora störningar under pandemins inledande skede under våren 2020. I den läges-
bild som Länsstyrelsen Västerbotten sammanställde i mars 2020 framgick bland an-
nat att brist på skyddsutrustning och övrig sjukvårdsmateriel var en av de största
utmaningarna i samhället. I lägesrapporten den 6 maj 2020 rapporterade länssty-
relsen att det fanns en ”[a]kut brist på kirurgiska munskydd i sjukvården. Brist på
skyddsutrustning, förbrukningsmateriel, medicinteknisk utrustning, vissa läkemedel
och vård- och servicepersonal” i länet.

Servicedirektören och inköpschefen uppger i intervju att det framförallt var svårt
att få tag i personlig skyddsutrustning som exempelvis visir, andningsskydd, mun-
skydd och skyddsförkläden. På samma sätt påverkades tillgången på provtagnings-
utrustning och handsprit. Intervjupersoner från Läkemedelscentrum berättar att
antalet restnoterade läkemedel som läkemedelsföretagen tillfälligt inte kunde leve-
rera ökade. Särskilt allvarligt för hanteringen av den pågående pandemin var bris-
ter i tillgången till narkosläkemedel.

Intervjupersoner beskriver läget under våren 2020 som mycket ansträngt. En tjäns-
teperson vid regionens inköp- och logistikfunktion berättar att det, när läget var
som mest allvarligt, endast fanns skyddsutrustning för några timmars förbrukning
kvar i lagren. Samtidigt påtalar flera intervjupersoner att trots de akuta brister som
uppstod i hälso- och sjukvårdens tillgång på läkemedel och sjukvårdsmateriel, har
bristerna kunnat hanteras och inga allvarliga konsekvenser har uppstått. Intervju-
personerna beskriver dock att mycket tid och energi gick åt till att hantera bristsitu-
ationerna. Regionens logistikfunktion var tvungna att ransonera och fördela viss
förbrukningsmateriel till de verksamheter som var i störst behov av dem. Intervju-
personer vid Läkemedelscentrum uppger att bristen på vissa läkemedel medförde
att viss planerad verksamhet, exempelvis operationer, fick ställas in. En särskild
grupp bestående av verksamhetschefer från hälso- och sjukvården bildades för att
göra prioriteringar. Detta bekräftas också av stabschefen för hälso- och sjukvårds-
förvaltningen.

Utifrån mötesloggar från den regionala särskilda sjukvårdsledningen framgår att
bristsituationen var som mest ansträngd under våren 2020. Under sommaren 2020
hade skyddsutrustning börjat komma på plats.

Boseley, Sarah. WHO warns of global shortage of face masks and protective suits. The Guardian.

2020-02-07.

Länsstyrelsen Västerbotten. Lägesbild Västerbottens län - för de samverkande aktörernas hantering

av coronaviruset, covid-19. Presentationsmaterial, 2020-05-06.

I ett regeringsuppdrag den 12 mars fick Läkemedelsverket i uppgift att inhämta underlag från hälso-

och sjukvården om vilka läkemedel som är av central betydelse, baserat på ökade behov relaterat till
covid-19. En genomgång av tidningen Läkemedelsvärlden (8 april 2020) visade att en fjärdedel av lä-
kemedlen var restnoterade.

Behoven av nya inköp ökade drastiskt under våren 2020

Under pandemins inledande skede under våren 2020 ökade drastiskt behovet att
med kort varsel öka inköpen. Intervjupersoner vi talat med från både regionstyrel-
sens förvaltning och hälso- och sjukvårdsförvaltningen beskriver att regionens in-
köp- och logistikfunktion arbetade under stark tidspress för att lösa uppkomna
bristsituationer. Regionen hade ett kontinuerligt inflöde av personlig skyddsutrust-
ning via grossistavtalet med företaget Mediq Sverige AB, men framförallt tack vare
inköp från nya leverantörer.

Servicedirektören förklarar att inköpsorganisationen förändrades under år 2020 för
att hantera krisen genom att tre inköpsteam bildades, som var för sig skulle foku-
sera på olika anskaffningskanaler. I maj 2020 (RS 608-2020) beslutade regionstyrel-
sen om resursförstärkningar till regionens inköp och logistikfunktion. Tre personer
anställdes med uppdraget att säkra varuförsörjningen för kritiska produkterna
kopplat till cronapandemin.

Servicedirektören och inköpschefen uppger i intervju att även egen tillverkning av
skyddsutrustning var en viktig åtgärd för att hantera bristsituationen. Det handlade
exempelvis om egen tillverkning av skyddsförkläden och provtagningsutrustning.
Intervjupersonerna berättar att denna åtgärd blev möjlig efter att regeringen i april
2020 gett Arbetsmiljöverket i uppdrag att ta fram ett förfarande för att tillhanda-
hålla icke CE-märkt personlig skyddsutrustning för samhällsviktiga yrkesgrupper.

Intervjupersoner vid inköp- och logistikfunktionen och Läkemedelscentrum berät-
tar att det under pandemin år 2020 var svårt att koppla samman hälso- och sjuk-
vårdens behov av läkemedel och sjukvårdsmateriel till konkreta inköpsbehov. Inter-
vjupersonerna påtalar behovet av ett förbättrat systemstöd för att kunna få en hel-
hetsbild av behoven. Intervjupersonerna uppger också att det var svårt att planera
och få tillräcklig insyn i lagernivåer av läkemedel och sjukvårdsmateriel eftersom la-
gerhållningen i stor utsträckning hanterades av upphandlade aktörer.

Region Västerbotten samordnade inköpen med andra aktörer

Regeringen beslutade den 16 mars 2020 att ge Socialstyrelsen i uppdrag att vid be-
hov ta över regionernas och kommunernas ansvar för att säkerställa tillgång till
skyddsutrustning och annan sjukvårdsmateriel. Flera intervjupersoner från region-
styrelsens förvaltning uppger dock att Socialstyrelsen under våren 2020 saknade en
tillräcklig organisation för att kunna genomföra uppdraget på ett bra sätt. Detta be-
kräftas också av delbetänkandet från Coronakommissionen, som regeringen tillsatt
för att utvärdera de åtgärder som vidtagits under pandemin. I april 2020 gav rege-
ringen i uppdrag åt länsstyrelserna att hjälpa Socialstyrelsen med att samordna lä-
gesbilder och behov av skyddsutrustning och sjukvårdsmateriel.

I maj 2020 undertecknade regiondirektören (RS 755-2020) en avsiktsförklaring till-
sammans med Västerbottens kommuner och länsstyrelsen om att genomföra ge-
mensamma åtgärder som verkade för att säkra tillgången på skyddsutrustning och
annat material till följd av spridningen av coronaviruset. Regiondirektören informe-
rade regionstyrelsen om avsiktsförklaringen den 12 maj 2020 (RS 39-2020).

Region Västerbotten byggde under våren 2020 tillsammans med Umeå, Skellefteå
och Lycksele kommuner upp ett länsgemensamt centrallager av skyddsutrustning.
Länsstyrelsen Västerbotten samordnade regionens och kommunernas arbete. Det
framkommer i intervju med bland annat servicedirektören och regiondirektören.

Företaget Martin & Servera i Umeå fick ansvar för att driva centrallagret och leve-
rera en logistiklösning för distributionen. Enligt en handläggare på Länsstyrelsen
Västerbotten är Umeå kommun formell motpart i avtalsrelationen med företaget.
Centrallagret byggdes succesivt upp under våren 2020 genom inflöden från Social-
styrelsen, egentillverkning och större inköp från regionen och kommunerna. Inter-
vjupersoner vid regionens inköps- och logistikfunktion beskriver att centrallagret
var en viktig åtgärd för att hantera bristsituationerna. Intervjupersonerna påtalar
dock att centrallagret utgår från behov kopplade specifikt till coronapandemin och
att det inte är att betrakta som ett generellt beredskapslager.

Vi har i regionen inte hittat något beslut om regionens samarbete om centrallagret.
Regiondirektören uppger att det är han som har fattat beslutet efter diskussioner i
den regionala särskilda sjukvårdsledningen och med länsstyrelsen. Beslutet är inte
återanmält till regionstyrelsen eller hälso- och sjukvårdsnämnden.

Utöver samarbetet med kommunerna kring skyddsutrustning har Region Väster-
botten samordnat inköp av läkemedel med andra regioner. Under våren 2020 fick
regionerna Skåne, Stockholm, Västra Götaland och Östergötland i uppdrag från öv-
riga regioner att köpa in läkemedel som bedömdes som de mest centrala och kri-
tiska baserat på ökade behov. Intervjupersoner vid Läkemedelscentrum uppger att
Region Västerbotten sedan kunnat köpa in läkemedel från det lagret och bygga upp
ett beredskapslager lokalt. Vi har i regionen inte hittat något beslut där inköp från
regionerna Skåne, Stockholm, Västra Götaland och Östergötland är reglerat. Beslu-
tet är inte återanmält till regionstyrelsen eller hälso- och sjukvårdsnämnden.

Regional särskild sjukvårdsledning samordnade krishanteringen

Utifrån mötesloggar från den regionala särskilda sjukvårdsledningen framgår att
denna under våren 2020 löpande hanterade bristerna i tillgången till skyddsutrust-
ning och annan sjukvårdsmateriel. Av intervjuer med tjänstepersoner i den region-
ala särskilda sjukvårdsledningen framgår att det fanns en särskild funktion kopplad
till logistik. Servicedirektören hade enligt uppgift det övergripande ansvaret för
funktionen.

Intervjupersonerna beskriver att det faktum att inköp- och logistikfunktionen fanns
representerade i den regionala särskilda sjukvårdsledningen var viktigt för krishan-
teringen och för samordningen. Genom att inköp- och logistikfunktionen fanns re-
presenterade fanns det en direkt koppling mellan krisledning och linjeorganisation.

Intervjupersoner vid Läkemedelscentrum uppger att frågor kring läkemedelsför-
sörjning hanterades i den regionala särskilda sjukvårdsledningen av funktionen in-
satsledning. I praktiken innebar det att hälso- och sjukvårdsdirektören och hälso-
och sjukvårdsförvaltningens stabschef ansvarade för dessa frågor. Medarbetare
från Läkemedelscentrum fanns inte representerade i den regionala särskilda sjuk-
vårdsledningen. Intervjupersonerna menar att detta bidrag till att frågor om läke-
medelsförsörjningen inte fick tillräcklig uppmärksamhet i krisledningsarbetet.

Styrelsen och nämnden fick information

Regionstyrelsen och hälso- och sjukvårdsnämnden tog under våren 2020 löpande
del av information som var relaterad till hanteringen av den pågående pandemin.
Denna information berörde i viss utsträckning leveransstörningarna till hälso- och
sjukvården.

I april 2020 (§ 51) tog styrelsen del av underlag som visade den aktuella lägesbilden
i länet, de utmaningar som fanns inom materialförsörjningen och de åtgärder som
var nödvändiga att vidta för att hantera störningarna. Det handlade bland annat
om att säkerställa och undersöka tillgången på skyddsutrustning; utarbeta en plan
för återanvändning av andningsskydd och slangar; upprätta ett centralt krislager
för distribution av skyddsutrustning; och alternativa lösningar för material. I maj
2020 (§ 90) informerade regiondirektören styrelsen om ”samarbete med Länssty-
relsen och kommunerna i länet avseende materielanskaffning”. Vid sammanträdet
i maj (§ 98) beslutade styrelsen att tre personer permanent skulle förstärka region-
ens inköp och logistikfunktion.

I februari 2020 informerade hälso- och sjukvårdsdirektören nämnden om coronavi-
ruset samt att en del material började ta slut och ”lösningar på bland annat nation-
ell nivå ses över” (§ 4). Utöver informationen i februari 2020 går det inte att utläsa
om nämnden fick någon detaljerad information om leverensstörningarna. Nämn-
dens ordförande och vice ordförande uppger dock att de vid nämndens samman-
träden fick kontinuerlig information från hälso- och sjukvårdsdirektören om hur lä-
get utvecklades. Nämndens ordförande och vice ordförande menar att även de
presskonferenser som hälso- och sjukvårdsdirektören genomförde tillsammans
med andra medarbetare var informationskällor för ledamöterna i nämnden. Hälso-
och sjukvårdsnämndens ordförande och vice ordförande menar att de har fått den
information de efterfrågat. De påtalar att försörjningen av läkemedel och sjuk-
vårdsmateriel är en viktig fråga för nämnden eftersom försörjningen har stor på-
verkan på hälso- och sjukvården.

Av hälso- och sjukvårdsnämndens protokoll framgår att nämnden inte beslutade
om några åtgärder med anledning av bristsituationen. Detta bekräftas också av vår
intervju med nämndens presidium. Nämndens ordförande och vice ordförande
uppger att de inte känt behov av att besluta om åtgärder utan varit trygga med att
hälso- och sjukvårdsdirektören och medarbetare i förvaltningen hanterat situat-
ionen väl.

6.4 Sårbarheterna finns kvar

Av intervjuer med tjänstepersoner från inköp- och logistikfunktionen samt hälso-
och sjukvårdsförvaltningen framgår att tillgången till skyddsutrustning och andra
produkter förbättrades under hösten 2020 jämfört med inledningen av pandemin.
Av minnesanteckningarna från regional särskild sjukvårdsledning den 10 juni 2020
framgår att ”centrallager skyddsmaterial [var] fyllt till bredden”. Servicedirektören
och intervjupersoner vid Läkemedelscentrum uppger att regionen under hösten
2020 hade en bättre lagerhållning av de läkemedel och den sjukvårdsmateriel som
krävdes för att bedriva hälso- och sjukvård kopplat till coronaviruset.

Intervjupersoner vid Läkemedelscentrum och regionens inköp och logistikfunktion
uppger att det pågår diskussioner om lagerhållning och distribution i framtiden ska
bedrivas i egen regi eller upphandlas, och vilka krav som ska ställas på leverantö-
rerna kring försörjningssäkerhet. Samtidigt menar flera intervjupersoner att detta
inte betyder att regionen frångår den ”just-in time”-lösning för försörjningen av lä-
kemedel och sjukvårdsmateriel som utgjorde grunden till störningarna.

Regiondirektören och flera andra intervjupersoner från både regionstyrelsens för-
valtning och hälso- och sjukvårdsförvaltningen menar att det i framtiden behöver
finnas någon form av omsättningslager av läkemedel och sjukvårdsmateriel för att

minska sårbarheten. Flera av intervjupersonerna anser att detta är något som sta-
ten på nationell nivå behöver ta ansvar för. Region Västerbotten kan inte enskilt
bygga upp ett sådant omsättningslager, menar intervjupersonerna.

Intervjupersoner från inköp och logistikfunktionen uppger att pandemin och brist-
situationerna som uppstod under våren 2020 visat att en robust varuförsörjning är
en viktig del av hälso- och sjukvårdens krisberedskap. Intervjupersoner från Läke-
medelscentrum pekar också på att krisen visat på de beroenden som finns mellan
en fungerande varuförsörjning och läkemedelsförsörjningen. Flera intervjuperso-
ner från både regionstyrelsens förvaltning och hälso- och sjukvårdsförvaltningen
pekar på att den katastrofmedicinska beredskapen tidigare varit inriktad på att
hantera en allvarlig händelse som varit avgränsad i tid och rum. Krisberedskapen
var inte dimensionerad för det utdragna förlopp som pandemin karaktäriserats av.

Att det kvarstår stora utmaningar bekräftas också av minnesanteckningar från reg-
iondirektörens ledningsgrupp den 30 mars 2020, där stabschefen för regional sär-
skild sjukvårdsledning uttryckte att ”när pandemin är över måste ett gigantiskt ar-
bete göras angående materialförsörjningen”.

Vår kommentar

Hälso- och sjukvårdsnämnden har som vårdgivare det yttersta ansvaret för att sä-
kerställa hälso- och sjukvårdens tillgång till läkemedel och nödvändig sjukvårdsut-
rustning. Att regionstyrelsen har det övergripande ansvaret för krisberedskapsar-
betet inom regionen fråntar inte nämndens dess ansvar att säkerställa en tillräcklig
försörjningsberedskap.

Vår granskning visar att hälso- och sjukvårdens sårbarhet inför leveransstörningar
var känd långt före virusutbrottet. Riskerna har lyfts fram i egna risk- och sårbar-
hetsanalyser, i statliga utredningar och i rapporter från bland andra Socialstyrelsen.
Före pandemin hade dock varken regionstyrelsen eller hälso- och sjukvårdsnämn-
den vidtagit tillräckliga åtgärder för att minska sårbarheterna. Regionstyrelsen och
hälso- och sjukvårdsnämnden hade heller inte beslutat om någon ambitionsnivå för
hälso- och sjukvårdens försörjningsberedskap. I praktiken hade frågor om sjukvår-
dens försörjningsberedskap lämnats över till tjänstepersoner inom styrelsens och
nämndens förvaltningar.

Hälso- och sjukvården i Västerbotten hade en svag beredskap inför den bristsituat-
ion som uppstod under våren 2020. Det saknades en konkret planering för hur
hälso- och sjukvården skulle kunna hantera en situation av det slag som inträffade
år 2020 med stora störningar på försörjningen av läkemedel och nödvändig sjuk-
vårdsutrustning. Vi bedömer att hälso- och sjukvårdsnämnden inom detta område
inte har agerat tillräckligt i syfte att säkerställa en tillräcklig krisberedskap.

Samtidigt vill vi understryka att medarbetarna i styrelsens och nämndens förvalt-
ningar har uppvisat en god anpassningsförmåga för att hantera de bristsituationer
som uppstått. Medarbetarna har utifrån givna förutsättningar gjort stora insatser
under pandemin för att säkerställa tillgången på läkemedel och sjukvårdsmateriel.
Tjänstemannaledningen vidtog olika former av improviserade åtgärder för att säkra
tillgången till de varor där det uppstod brister. Vi konstaterar dock att det fanns
brister gällande beslutsfattandet för vissa av dessa improviserade åtgärder. Vår be-
dömning är att regionstyrelsen och hälso- och sjukvårdsnämnden inte har haft till-
räcklig kontroll över de beslut som har fattats för att säkerställa försörjningen av lä-
kemedel och nödvändig sjukvårdsmateriel.

Samlad bedömning

Vår samlade bedömning är att regionstyrelsen och hälso- och sjukvårdsnämnden
inte säkerställt en tillräcklig styrning, uppföljning och kontroll av arbetet med kris-
beredskap inom sina ansvarsområden. Styrelsens och nämndens bristande styrning
och uppföljning har medfört negativa konsekvenser för regionens förmåga att före-
bygga, motstå och hantera kriser.

Granskningen visar också på otydligheter i arbetsformerna för krisledningen av co-
ronapandemin våren 2020. Positivt är dock att flera av otydligheterna rättades till
och krisledningen fungerade bättre under hösten 2020.

I följande avsnitt utvecklar vi våra resonemang kring de iakttagelser vi gjort i
granskningen.

7.1 Krisberedskap och vårdgivaransvar

Enligt regionfullmäktiges reglemente är det regionstyrelsen som ansvarar för reg-
ionens uppgifter enligt lagen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid
extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Hälso- och sjukvårdsnämn-
den har vårdgivaransvaret och är därmed enligt hälso- och sjukvårdslagen ansvarig
för att säkerställa beredskapen att bedriva hälso- och sjukvård i syfte att minimera
följderna vid allvarlig händelse. Trots detta har nämnden haft en undanskymd roll i
arbetet med krisberedskap.

Kris- och katastrofplanen ska beskriva planeringen för att kunna bedriva hälso- och
sjukvård vid en allvarlig händelse. Planen har trots det inte beslutats av hälso- och
sjukvårdsnämnden. Nämnden deltog heller inte i beredningen inför styrelsens be-
slut om planen. Planen är dessutom inaktuell och baserades inte på regionens nu-
varande organisation. Det saknades en beskrivning av hälso- och sjukvårdsdirektö-
rens roll och ansvar för den katastrofmedicinska beredskapen. Sammantaget gör
detta att vårdgivaransvaret och ansvaret för den katastrofmedicinska beredskapen
i samband med regionens krisberedskapsarbete framstår som otydligt.

7.2 Vikten av styrning i samband med planering och förbere-
delse

Vi kan också konstatera att det fanns brister i styrelsens och nämndens styrning av
det förberedande arbetet inför en kris. Grunden för regionens planering inför en
kris ska enligt lagstiftningen vara risk- och sårbarhetsanalyser (RSA). Vår granskning
visar dock att det saknades en tydlig koppling mellan regionens RSA och plane-
ringen inför en kris. Det fanns ingen systematik kring hur identifierade risker skulle
omsättas i konkret planering och åtgärder. Kännedomen kring regionens RSA fram-
står dessutom som begränsad, både bland förtroendevalda och tjänstepersoner.
Planeringsdokumenten för extraordinära händelser och den katastrofmedicinska
beredskapen är också inaktuella och baseras inte på nuvarande organisation.

Bristerna i styrkedjan från riskanalyser till konkret planering har fått konsekvenser
för regionens krisberedskap. Ett exempel på detta är den bristsituation för skydds-
utrustning och läkemedel som uppstod under våren 2020. Att försörjningen av lä-
kemedel och sjukvårdsmateriel utgjorde en sårbarhet för hälso- och sjukvården var
känt före virusutbrottet. Riskerna lyftes fram i regionens egna risk- och sårbarhets-
analyser likväl som i statliga utredningar och rapporter. Varken regionstyrelsen

eller hälso- och sjukvårdsnämnden vidtog dock tillräckliga åtgärder för att minska
sårbarheterna. Regionen hade därför en bristfällig beredskap inför den situation
som uppstod under våren 2020.

Vi ser att medarbetarna i styrelsens och nämndens förvaltningar har uppvisat en
god anpassningsförmåga för att hantera det allvarliga läget som uppstod under
pandemin. Utifrån givna förutsättningar har chefer och medarbetare gjort värde-
fulla insatser under pandemin. En god förmåga till anpassning och improvisation
ersätter dock inte behovet av planering, resurser och strukturer innan en kris in-
träffar. Brister i styrningen av krisberedskapen har sannolikt inneburit ett riskta-
gande för hälso- och sjukvården i Västerbotten under pandemin, även om det gi-
vetvis är omöjligt att uttala sig om vad som kunde ha hänt.

7.3 Kommunallagen gäller även vid kriser

Krisledningen under pandemin har inneburit att tjänstepersoner i regionen fattat
en mängd beslut under former och i sammanhang som inte tillhör de normala. Inte
minst har den regionala särskilda sjukvårdsledningen haft en viktig roll i att leda
och samordna krisarbetet. Lagstiftningen ställer dock krav på att kommuner och
regioner fattar beslut på ett rättssäkert sätt och att verksamheten är öppen för in-
syn i så stor utsträckning som möjligt. Detta är särskilt viktigt under en kris, då det
med stor sannolikhet fattas en mängd beslut med långtgående konsekvenser för
medborgarna.

Inget av de beslut som fattats i den regionala särskilda sjukvårdsledningen under år
2020 har anmälts till styrelsen eller nämnden. Detta skulle kunna bero på att det
inte har fattats några beslut som omfattas av kommunallagens definition och att
alla åtgärder som vidtagits har varit av rent förberedande eller verkställande karak-
tär där det saknas utrymme för självständiga bedömningar. Vår granskning visar
dock att flera beslut är sådana att de sannolikt utgör beslut i kommunallagens me-
ning. Att dessa beslut inte anmälts till styrelsen och nämnden innebär att styrelsen
och nämnden brustit i sitt ansvar att säkerställa ett rättssäkert beslutsfattande un-
der den pågående krisen.

Vi kan också konstatera att vissa beslut inte är dokumenterade och det är otydligt
vem som fattat dessa beslut. Bland annat beslutet om att samarbeta om ett
centrallager tillsammans med Umeå, Skellefteå och Lycksele kommun och länssty-
relsen. Vår bedömning är därför att styrelsen och nämnden inte heller har haft till-
räcklig kontroll över de beslut som tjänstepersonerna har fattat under pandemin.

7.4 En krishantering som bygger på beredskap

Regionens krisberedskap måste byggas upp innan kriser uppstår genom planering,
samordning, investeringar och åtgärder. Det som framkommer i analyser av risker
och sårbarheter måste leda till åtgärder och konkret planering. Styrelsen och
nämnden behöver därför inom sina ansvarsområden besluta om vilken ambitions-
nivå som ska gälla för regionens krisberedskap. Styrelsen och nämnden måste
också säkerställa en ändamålsenlig styrning av krisberedskapsarbetet och en kris-
hantering som inte kompromissar med grundläggande principer för kommunalt be-
slutsfattande.

Svar på revisionsfrågor

I tabellen nedan redovisas svaren på revisionsfrågorna:

Revisionsfråga

Bedömning

Vår kommentar

Har regionstyrelsen och hälso-
och sjukvårdsnämnden säker-
ställt en tillräcklig styrning av
arbetet med krisberedskap?

Den politiska styrningen av arbetet
med krisberedskap och katastrofmedi-
cinsk beredskap har utgått från region-
styrelsen. Trots att hälso- och sjuk-
vårdsnämnden är ansvarig för den ka-
tastrofmedicinska beredskapen. Nämn-
den hade varken beslutat om eller del-
tagit i beredningen av den plan som
beskriver hur hälso- och sjukvården ska
bedrivas vid en kris.

Brister i styrelsens och nämndens styr-
ning av planeringsarbetet inför en kris
innebar att det inte fanns någon syste-
matik kring hur identifierade risker
skulle omsättas i konkret planering och
åtgärder.

Har regionstyrelsen och hälso-
och sjukvårdsnämnden säker-
ställt att organiseringen av ar-
betet med krisberedskap är
ändamålsenlig?

Ansvarsfördelningen mellan styrelsen
och nämnden var otydlig. Hälso- och
sjukvårdsdirektörens ansvar och roll
framgick inte.

Regionen hade beredskap för obligato-
riska funktioner. Däremot hade styrel-
sen och nämnden inte säkerställt att
funktionerna hade tillräckliga befogen-
heter för sitt uppdrag.

Har regionstyrelsen och hälso-
och sjukvårdsnämnden säker-
ställt en tillräcklig uppföljning
och kontroll av arbetet med
krisberedskap?

Regionen rapporterade visserligen till
myndigheterna i enlighet med lagstift-
ning. Viss uppföljning och återkoppling
gjordes också till utskottet för central
katastrofledning. Däremot hade styrel-
sen och nämnden inte genomfört nå-
gon systematisk utvärdering, uppfölj-
ning eller kontroll av krisberedskapsar-
betet eller att lagar och regler följdes.

Har regionstyrelsen och hälso-
och sjukvårdsnämnden säker-
ställt en ändamålsenlig krisled-
ning av coronapandemin uti-
från rådande bestämmelser?

Under våren 2020 fanns det otydlig-
heter i arbetsformerna för krisled-
ningen av pandemin. Positivt är att
flera av bristerna rättades till och kris-
ledningen fungerade bättre under hös-
ten 2020.

8.1 Rekommendationer

Rekommendationer till regionstyrelsen och hälso- och sjukvårdsnämnden

•

Säkerställ att ansvars- och rollfördelningen mellan styrelsen och nämnden i
arbetet med krisberedskap och katastrofmedicinsk beredskap är tydlig.

•

Rekommendationer till regionstyrelsen

•

Säkerställ att övriga berörda nämnder ingår i beredningen av regionens
planering inför kriser och allvarliga händelser.

•

Lämna förslag till fullmäktige om ett reglemente för krisledningsnämnden
som följer intentionerna i lagen (2006:544) om kommuners och regioners
åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd bered-
skap.

•

Se över uppdrag och befogenheter för utskottet för central katastrofled-
ning. Styrelsen behöver se till att utskottets befogenheter begränsas till be-
redning och beslutsfattande genom delegering.

2021-02-19

Malin Hedlund
Sakkunnig

Revisionskontoret
Region Västerbotten